Suomen hallintolainkäyttö

Suomen hallintolainkäytössä eli hallintoprosessissa tutkitaan suomalaisten viranomaisten hallintoasioissa tekemien päätösten lainmukaisuutta. Kyse on siis oikeudenkäynnistä hallintoasioissa. Hallintopäätöksissä ilmenee julkisoikeudellisia oikeussuhteita, joille on tyypillistä yksipuolisuus: niissä viranomainen tai muu julkista valtaa käyttävä elin tekee yksipuolisesti yhtä tai useampaa yksityishenkilöä tai yhteisöä velvoittavan päätöksen tai päätöksen, jolla ratkaistaan kysymys yksityishenkilölle tai yhteisölle myönnettävästä etuudesta tai oikeudesta. Myös toinen julkisoikeudellinen yhteisö tai toimielin voi olla hallintopäätöksen kohteena. Päätös voi myös samalla kertaa olla yhdelle taholle oikeuttava, joillekin toisille velvoittava. Tämä vaihtelu heijastuu myös lainkäyttö- eli oikeudenkäyntivaiheeseen ja ilmenee sen monimuotoisuutena, usein hallintoprosessilain ulkopuoliseen erityislainsääädäntöön perustuen.

Yleiseltä prosessioikeudelliselta kannalta hallintolainkäyttö voidaan nähdä yhtenä prosessin eli lainkäytön kolmesta päälajista siviili- ja rikosprosessien rinnalla. Yliopistollisessa oikeustieteen oppiainejaossa hallintoprosessi kuitenkin on perinteisesti kuulunut hallinto-oikeuteen, ei prosessioikeuteen. Toisaalta prosessilajeilla on paljon yhteisiäkin asiakysymyksiä, ja tutkimuksessa rajat nykyään monesti ylitetään.

Lainkäytön jakautuminen yleiseen lainkäyttöön (riita- ja rikosasiat) ja hallintolainkäyttöön, ja vastaavasti tuomioistuinten jakautuminen yleisiin tuomioistuimiin ja hallintotuomioistuimiin, perustuu Suomen perustuslakiin (Arkistoitu – Internet Archive), jonka 98 §:n mukaan yleisiä tuomioistuimia ovat korkein oikeus, hovioikeudet ja käräjäoikeudet, ja yleisiä hallintotuomioistuimia ovat korkein hallinto-oikeus ja alueelliset hallinto-oikeudet. Perustuslain 99 §:n mukaan ylintä tuomiovaltaa riita- ja rikosasioissa käyttää korkein oikeus sekä hallintolainkäyttöasioissa korkein hallinto-oikeus. Ylimmät tuomioistuimet valvovat lainkäyttöä omalla toimialallaan. Ne voivat tehdä valtioneuvostolle esityksiä lainsäädäntötoimeen ryhtymisestä.

Yleisten hallintotuomioistuinten rakenne on siis kaksiasteinen. Vaikka hallinto-oikeuksilla on alueelliset tuomiopiirinsä, jokin niistä on lähes aina toimivaltainen myös valtakunnallisten hallintoviranomaisten päätöksiä koskevassa muutoksenhaussa.

Tuomiovaltaa erikseen määrätyillä toimialoilla käyttävistä erityistuomioistuimista säädetään perustuslan mukaan lailla. Erityistuomioistuimissakin hallintolainkäyttö on keskeisenä prosessilajina, vakuutusoikeudessa kattavasti ja markkinaoikeudessa suuressa osassa asioita. Myös työtuomioistuimessa sovelletaan yleisenä prosessilakina hallintoprosessilakia, jos kysymys on muutoksenhausta.

Suomalaisessa hallintolainkäytössä tyypillisin oikeudenkäynnin vireille saattava toimenpide on hallintovalitus, jossa asianosainen kyseenalaistaa viranomaisen päätöksen oikeellisuuden laillisuusperustein. Muita hallinto-oikeudellisia asioita ovat kunnallisvalitukset ja hallintoriita-asiat.

1.1.2020 voimaan tullut laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa (808/2019) eli hallintoprosessilaki (Arkistoitu – Internet Archive) sisältää yleissäännökset hallinto-oikeudellisten asioiden käsittelystä. Siirtymäsäännösten nojalla osaan käsiteltävänä olevista asioista sovelletaan ehkä vieläkin joissakin tapauksissa kumotun hallintolainkäyttölain (586/1996) säännöksiä. Asian käsittelystä hallintoviranomaisessa säädetään puolestaan hallintolaissa. Yleensä hallintopäätöksestä valitetaan hallinto-oikeuteen, mutta erityislaeissa on säädetty tietyt hallintoprosessuaaliset asiat käsiteltäviksi muussa tuomioistuimessa, joita ovat markkinaoikeus ja vakuutusoikeus, tai lautakuntamuotoisissa hallintolainkäyttöelimissä, joita ovat sosiaaliturvan muutoksenhakulautakunta, tapaturma-asioiden muutoksenhakulautakunta ja kutsunta-asiain keskuslautakunta. Verotuksen oikaisulautakunta on oikaisuelimenä hallintoviranomainen, jossa ei sovelleta hallintoprosessilakia. Sen päätöksestä voi valittaa hallinto-oikeuteen. Yleensä hallinto-oikeuden päätöksestä voi valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen, jossa nykyisin lähes aina edellytetään valituslupaa.

Korkeimmalle hallinto-oikeudelle saapuu vuosittain lähes 4000 asiaa. Käsiteltävät asiat on jaettu 9 pääryhmään ja edelleen 35 asiaryhmään, asianimikkeitä on yli 280.

Muutoksenhaun perusteet

Hallintolainkäytössä eli hallintoprosessissa tutkittavan asian käsittelystä, siis hallinto-oikeudellisesta oikeudenkäynnistä, säädetään hallintoprosessilaissa varsin kattavasti. Oikeudenkäymiskaareen (Arkistoitu – Internet Archive) ja hallintolakiin viitataan eräissä yksittäisissä suhteissa. Esimerkiksi tuomarin esteellisyysperusteet ovat yhteisiä kaikille tuomioistuimille. Hallintolakia taas hyödynnetään etenkin tiedoksiantojen osalta. Usein hallintoprosessilain ulkopuolisessa erityislainsäädännössäkin on hallintoprosessuaalisia säännöksiä, monesti yksityiskohtaisiakin. Näin on esimerkiksi ympäristölainsäädännössä, ulkomaalaislaissa, lastensuojelussa (Arkistoitu – Internet Archive), verotuksessa sekä julkisia hankintoja (Arkistoitu – Internet Archive) koskevassa sääntelyssä. Tällöin erityislain menettelysäännöksiä sovelletaan hallintoprosessilain vastaavien yleissäännösten sijasta. Toisaalta kuntalain (Arkistoitu – Internet Archive) mukaisella kunnallisvalituksella on vain eräitä erityispiirteitä hallintoprosessilain yleissäännösten sijaan sovellettavina. Ero hallintovalituksen ja kunnallisvalituksen välillä on hallintoprosessilain voimaantulon myötä kaventunut merkittävästi, koska kummatkin voidaan tehdä vain päätöksen lainvastaisuuden perusteella.

Muutoksenhakuasiassa valituksenalaisen päätöksen tehnyt viranomainen on yhtenä prosessin osapuolena. Muita osapuolia ovat asianosaiset, joita voi asiaryhmästä ja tilanteesta riippuen olla yksi tai useampia. Monimuotoisessa hallintoprosessissa ei yleensä ole siviili- tai rikosprosessin kaltaista kiinteää asianosaisrakennetta, minkä vuoksi asianosaisen käsitettä ei ole katsottu mahdolliseksi hallintoprosessilaissa määritellä. Käytännössä asianosaisuus nimenomaan valittajan osalta määräytyy valitusoikeuden kautta. Hallintopäätökseen saa hakea muutosta valittamalla se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa ja se, jonka valitusoikeudesta laissa erikseen säädetään. Viranomainen saa hakea muutosta valittamalla myös, jos valittaminen on tarpeen viranomaisen valvottavana olevan yleisen edun vuoksi. Valittajalla voi olla myös yksityisiä vastapuolia, esimerkiksi luvan hakijalla lupaa vastustavat ja lupaa vastustavilla luvan hakija. Kun yksi hallintoasian asianosaisista valittaa päätöksestä, kaikki hallintoviranomaisvaiheen asianosaiset ovat automaattisesti myös hallinto-oikeudessa asianosaisia, ainakin prosessuaaliselta kannalta, mutta aineellinen asianosaisuus ei välttämättä ulotu kaikkiin asiakysymyksiin tai osapuoliin.

Hallintotuomioistuinta ja muuta lainkäyttöelintä, jolle valitus tehdään, kutsutaan yhteisellä nimityksellä valitusviranomaiseksi. Hallintoprosessilaissa hallintotuomioistuimesta säädetty koskee myös muita hallintolainkäyttöelimiä.

Hallintotuomioistuin ratkaisee asian esittelevän virkamiehen esittelystä, lähtökohtaisesti useamman tuomarin kollegisessa kokoonpanossa. Hallinto-oikeudessa jäseniä voivat olla ylituomari ja hallinto-oikeustuomarit) ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa presidentti ja oikeusneuvokset). Esittelyn voi hallinto-oikeudessa suorittaa yksi kollegion jäsenenä olevista tuomareista tai erityisessä esittelijän virassa oleva lakimies (hallinto-oikeussihteeri). Korkeimmassa hallinto-oikeudessa esittely kuuluu aina esittelijän virassa olevalle virkamiehelle (oikeussihteeri tai esittelijäneuvos).

Valituskelpoinen hallintopäätös, valitusoikeus ja toimivaltainen tuomioistuin

Valituksen voi pääsääntöisesti tehdä päätöksestä, jolla viranomainen on ratkaissut hallintoasian tai jättänyt sen tutkimatta. Viranomaisella tarkoitetaan tällöin valtion virastoa ja laitosta, hyvinvointialueen ja hyvinvointiyhtymän viranomaista, Ahvenanmaan maakunnan viranomaista, kunnallista viranomaista, itsenäistä julkisoikeudellista laitosta sekä muuta julkista hallintotehtävää hoitavaa.

Jos asiassa sovelletaan muun lain nojalla pakollista oikaisuvaatimusmenettelyä, josta on säännökset hallintolaissa, päätökseen ei saa hakea muutosta valittamalla, vaan muutoksenhakumahdollisuus hallintotuomioistuimeen koskee vasta oikaisuvaatimukseen annettua päätöstä. Oikaisuvaatimusmenettely on hallintomenettelyä, ei lainkäyttöä.

Valittamalla ei saa hakea muutosta päätökseen, joka koskee vain asian valmistelua tai täytäntöönpanoa. Valittamalla ei myöskään saa hakea muutosta hallinnon sisäiseen määräykseen, joka koskee tehtävän tai muun toimenpiteen suorittamista. Virhe valmistelussa voi kuitenkin olla peruste myöhemmälle valitukselle varsinaisesta hallintopäätöksestä. Myöskään hallintoviranomaisen päätöksentekoon osalistuneen henkilön esteellisyydestä ei saa erikseen valittaa, mutta esteellisyyttä koskeva väite voi toimia perusteena valitukselle pääasiassa.

Valituksen kohde saattaa erityslainsäädännön mukaan olla muukin kuin tavanomainen hallintopäätös. Vaalilain (Arkistoitu – Internet Archive) mukaan muutosta haetaan päätökseen, jolla vaalien tulos on vahvistettu.

Hallintopäätökseen saa hallintoprosessilain mukaan hakea muutosta valittamalla se, johon päätös on kohdistettu (ns. adressaatti), se, jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa ja se, jonka valitusoikeudesta laissa erikseen säädetään. Erityislainsäädännössä voi olla tästä poikkeavia määritelmiä. Etenkin ympäristö-, vesi- ja luonnonvaralainsäädännössä on hallintoprosessilain yleissäännöstä väljempiä asianosaismääritelmiä. Esimerkiksi ympäristönsuojelulain (Arkistoitu – Internet Archive) järjestelmässä valittamiseen oikeutettuja asianosaisia ovat myös kaikki ne, joiden oikeutta tai etua asia, käytännössä ympäristöön vaikuttava hanke, saattaa koskea. Valitusoikeus pohjautuu tällöin usein hankkkeen todennäköisellä vaikutusalueella olevan kiinteistön, muun alueen tai rakennuksen omistukseen tai hallintaan tai yhteisalueen osakkuuteen, eikä välittömyysvaatimusta ole. Tällaisissa asioissa esiintyy tyypillisesti myös yksityisten välisiä osapuoliasetelmia, esimerkiksi luvan hakija adressaattina toisaalta ja haittaa kärsivät asianosaiset toisaalta. Samankaltainen viranomaisosapuolen ja kahden vastakkaisen yksityisen asianosaistahon välinen asetelma syntyy myös erityislainsäädännön nojalla hakemuksella hallintoviranomaisessa vireille pantavissa hallintopakkoasioissa, jolloin kaikilla näillä on valitusoikeus.

Eräissä ulkomaalaislain mukaisissa asioissa valitusoikeus saattaa olla myös yksityisen asianosaisen työnantajalla. Valtion virkaan tai virkasuhteeseen nimittämistä koskevaan päätökseen saa valtion virkamieslain pääsäännön mukaan muutosta hakea kukin viran hakija. Lastensuojelulain (Arkistoitu – Internet Archive) mukaisissa asioissa muutosta saa useissa tilanteissa hakea lapsen vanhempi ja huoltaja sekä henkilö, jonka hoidossa ja kasvatuksessa lapsi on tai on välittömästi ennen asian valmistelua ollut. 12 vuotta täyttänyt lapsi saa hakea erikseen muutosta häntä itseään koskevissa lastensuojeluasioissa. Vaalilain (Arkistoitu – Internet Archive) mukaan valitusoikeus on sillä, jonka etua tai oikeutta päätös loukkaa, sekä jokaisella vaaleissa ehdokkaana olleella henkilöllä ja ehdokashakemuksen antaneella puolueella ja yhteislistalla sillä perusteella, että päätös on lainvastainen. Lisäksi saavat päätöksestä valittaa sillä perusteella, että vaalit on toimitettu virheellisessä järjestyksessä ja että se on saattanut vaikuttaa vaalien tulokseen: 1) jokainen asianomaisessa vaalipiirissä, hyvinvointialueella tai kunnassa äänioikeutettu henkilö; ja 2) aluevaaleissa hyvinvointialueen jäsen ja kuntavaaleissa kunnan jäsen.

Viranomainen saa hakea muutosta valittamalla, paitsi asianosaisena, myös, jos valittaminen on tarpeen viranomaisen valvottavana olevan yleisen edun vuoksi. Valitusoikeudesta on erityislaeissa usein erityissäännöksiä, näin etenkin ympäristö-, maankäyttö- ja luonnonvaralainsäädännössä. Erilaisten ympäristö- ja asukasjärjestöjen valitusoikeus, joka näillä aloilla on nykyisin laajasti käytössä, perustuu kokonaan erityislakeihin. Sama koskee kunnan, Saamelaiskäräjien tai paliskuntien valitusoikeutta. Myös viranomaisten valitusoikeudesta on hallintoprosessilain ulkopuolisia erityissäännöksiä. Merkittävänä poikkeuksena viranomaisen valitusoikeutta tarkoittavasta hallintoprosessilain pääsäännöstä on maankäyttö- ja rakennuslaki, jossa keskeisenä hallintoviranomaisena toimivan ely-keskuksen valitusoikeutta on 2017 merkittävästi rajoitettu. Veroasioissa on luotu prosessuaalinen kaksiasianosaissuhde, jossa verohallinnosta annetussa laissa säädetty Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö käyttää veronsaajien puhevaltaa verotusta koskevassa asiassa muutoksenhakuunkin oikeutettuna asianosaisena. Kunnnallisvalituksen erityispiirteistä säädetään kuntalaissa (Arkistoitu – Internet Archive).

Oikaisuvaatimukseen annettuun hallintoviranomaisen päätökseen saa hakea muutosta valittamalla vain se, joka on tehnyt oikaisuvaatimuksen. Jos hallintopäätöstä on oikaisuvaatimusmenettelyssä muutettu tai se on kumottu, oikaisuvaatimukseen annettuun päätökseen saa kuitenkin hakea muutosta valittamalla myös se, jolla on valitusoikeus asiassa.

Valituskelpoisessa päätöksessä on oltava valitusosoitus. Siinä on mainittava valitusviranomainen, valituskirjelmän toimittamismapaikka sekä valitusaika ja se, mistä se lasketaan, sekä selostettava säännökset valituskirjelmän sisällöstä ja valituksen perille toimittamisesta samoin kuin valtuksen käsittelystä perittävistä maksuista.

Pääsääntönä on muutoksenhaku yleiseen hallintotuomioistuimeen, hallinto-oikeuteen. Alueellisesti toimivaltainen on se hallinto-oikeus, jonka tuomiopiirissä on hallintopäätöksen tehneen viranomaisen toimialue. Jos päätöksen tehneen viranomaisen toimialue on useammassa kuin yhdessä tuomiopiirissä, toimivaltainen on se hallinto-oikeus, jonka tuomiopiirissä viranomaisen päätoimipaikka sijaitsee. Jollei tätä perustetta voida käyttää, toimivaltainen on se hallinto-oikeus, jonka tuomiopiirissä päätös on tehty. Jos päätöksen tehneen viranomaisen toimialueena on koko maa, toimivaltainen on se hallinto-oikeus, jonka tuomiopiirissä valittajan kotipaikka sijaitsee. Jos päätös koskee kiinteistöä tai aluetta, toimivaltainen on kuitenkin se hallinto-oikeus, jonka tuomiopiirissä pääosa kiinteistöstä tai alueesta sijaitsee. Jos asiassa ei muuten ole toimivaltaista hallinto-oikeutta, toimivaltainen on Helsingin hallinto-oikeus.

Useissa sosiaalietuuksia koskevissa asioissa hallintoprosessuaalisia valitusviranomaisia ovat ensi asteessa Sosiaaliturvan muutoksenhakulautakunta sekä Tapaturma-asioiden muutoksenhakulautakunta ja toisessa ja viimeisenä asteena vakuutusoikeus. Vakuutusoikeuden päätöksiä koskee valituskielto, joten niihin ei saa hakea muutosta valittamalla, jollei laissa erikseen toisin säädetä. Korkein hallinto-oikeus voi kuitenkin purkaa vakuutusoikeuden päätöksen, jos asian käsittelyssä vakuutusoikeudessa on tapahtunut menettelyvirhe, joka on voinut olennaisesti vaikuttaa päätökseen. Lisäksi vakuutusoikeus itse voi eräissä tapauksissa poistaa lainvoimaisen päätöksensä ja määrätä asian uudelleen käsiteltäväksi. Poikkeuksena valituskiellosta ja korkeimman hallinto-oikeuden purkutoimivallasta vakuutusoikeuden päätökseen työtapaturma- ja ammattitautilain mukaisissa asioissa saa eräissä tapauksissa hakea muutosta korkeimmalta oikeudelta valittamalla, jos korkein oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisia hankintoja koskevissa asioissa, kilpailu- ja valvonta-asioissa sekä immateriaalioikeudellisissa rekisteröintiasioissa (patentit, tavaramerkit, hyödyllisyysmallit, mallioikeudet, toiminimet, verkko-osoitteet) hallintoprosessuaalisena muutoksenhakutuomioistuimena on ensi asteessa markkinaoikeus ja ylimpänä asteena korkein hallinto-oikeus, jossa edellytetään valituslupaa.

Valtioneuvoston yleisistunnon ja eräiden muiden viranomaisten kuten Keskusverolautakunnan, Ahvenanmaan maakunnan hallituksen ja Saamelaiskäräjien päätöksistä valitus tehdään suoraan korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Tällöin ei vaadita valituslupaa. Poikkeuksena tästä valitustiestä on esimerkiksi laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta (Arkistoitu – Internet Archive) (julkisuuslaki), jonka mukaiseen valtioneuvoston yleisistunnon päätökseen haetaan muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen. Ministeriöiden päätöksiin haetaan nykyisin muutosta hallinto-oikeudessa, jollei suorasta valituksesta korkeimpaan hallinto-oikeuteen ole erikseen säädetty.

Valitus

Valituksen saa tehdä sillä perusteella, että päätös on lainvastainen. Lainvastaisuus kattaa sekä aineelliset että menettelylliset perusteet. Lainvastaisuuden käsilläoloon vaikuttaa merkittävästi se, miten vapaa tai sidottu hallintoviranomaisen harkintavalta kulloinkin sovellettavien säännösten nojalla on. Tarkoituksenmukaisuusvalitusta ei hallintoprosessilain järjestelmässä ole.

Valitus on tehtävä valitusajassa eli määräajassa, joka hallintoprosessilain pääsäännön mukaan on valittajakohtaisesti 30 päivää päätöksen tiedoksisaannista. Muussa lainsäädännössä voi olla tästä poikkeavia säännöksiä. Ympäristöä ja luonnonvaroja koskevissa, laajoihin asianosaistahoihin usein vaikuttavissa lupa-asioissa sovelletaan yleensä hallintolain 62 a §:n mukaista julkista kuulutusta, jolloin tiedoksisaannin päätöksestä katsotaan tapahtuneen seitsemäntenä päivänä kuulutuksen julkaisemisajankohdasta kaikkien valittamiseen oikeutettujen osalta. Yksilöllisillä tiedoksiannoilla ei tällöin ole vaikutusta vaitusajan alkamiseen. Tämä on ollut välttämätöntä esimerkiksi lupapäätösten lainvoimaistumisen ajankohdan yksiselitteiseksi määrittämiseksi.

Määräajan kulumisen alkaminen edellyttää aina, että valitusosoitus on kelvollinen. Mikäli valitusosoitus puuttuu tai se on virheellinen, valitusaika alkaa kulua vasta, kun uusi valitusosoitus on annettu tiedoksi.

Valitus tehdään kirjallisesti, mutta erityisiä muotovaatimuksia on vähän. Valituksessa tulee kuitenkin mainita

• päätös, johon haetaan muutosta (valituksen kohteena oleva päätös)
• miltä kohdin päätökseen haetaan muutosta ja mitä muutoksia siihen vaaditaan tehtäväksi (vaatimukset)
• vaatimusten perustelut
• mihin valitusoikeus perustuu, jos valituksen kohteena oleva päätös ei kohdistu valittajaan.

Valituksessa on lisäksi ilmoitettava valittajan nimi ja yhteystiedot. Jos puhevaltaa käyttää valittajan laillinen edustaja tai asiamies, myös tämän yhteystiedot on ilmoitettava. Valituksessa on ilmoitettava myös se postiosoite ja mahdollinen muu osoite, johon oikeudenkäyntiin liittyvät asiakirjat voidaan lähettää (prosessiosoite).

Oikaisuvaatimuksen tekijä saa valittaessaan oikaisuvaatimuspäätöksestä esittää vaatimuksilleen uusia perusteluja. Hän saa esittää uuden vaatimuksen vain, jos se perustuu olosuhteiden muutokseen tai oikaisuvaatimuksen tekemisen määräajan päättymisen jälkeen valittajan tietoon tulleeseen seikkaan.

Valituskirjelmä on allekirjoitettava. Valituskirjelmän liitteenä on oltava valituksenalainen päätös sekä todistus päätöksen tiedoksisaamisesta tai muu selvitys valitusajan alkamisesta. Valitukseen on liitettävä myös muut mahdolliset asiakirjat, joihin halutaan vedota. Valitusajan kuluessa valitusta saa edelleen täydentää tai muuttaa vapaasti. Valitusajan päättymisen jälkeen uuden vaatimuksen saa esittää vain, jos se perustuu olosuhteiden muutokseen tai valitusajan päättymisen jälkeen valittajan tietoon tulleeseen seikkaan. Valitusajan päättymisen jälkeen valittaja saa esittää uusia perusteluja vaatimuksensa tueksi, jollei asia sen johdosta muutu toiseksi. Asianosainen saa kuitenkin oikeudenkäynnin aikana vaatia täytäntöönpanon kieltämistä tai keskeyttämistä, suullista käsittelyä tai oikeudenkäyntikulujen korvausta tai tehdä muun oikeudenkäyntiin liittyvän sivuvaatimuksen.

Mikäli valitus on puutteellinen, valitusviranomaisen on annettava mahdollisuus sen täydentämiseen. Jos asia pannaan erehdyksessä vireille väärässä viranomaisessa, viranomaisella on oikeus siirtää se toimivaltaiselle viranomaiselle.

Puhevallan käyttäminen

Hallintolainkäyttöasiassa asianosainen käyttää pääsääntöisesti itse puhevaltaansa. Hän saa kuitenkin asettaa asiamiehen toimimaan puolestaan. Asiamiehen on oltava tehtävään sopiva täysi-ikäinen henkilö, joka hallitsee itseään ja omaisuuttaan. Muodollista koulutusvaatimusta ei ole. Asiamiehenä ei saa kuitenkaan toimia asian käsittelyyn hallintoviranomaisessa osallistunut henkilö tai vastapuolena siellä ollut tai vastapuolta siellä edustanut henkilö. Suullisessa käsittelyssä voi käyttää avustajaa.

Asiamies- tai avustajapakkoa ei siis ole. Kuitenkin purkuasiassa korkeimmassa hallinto-oikeudessa muun hakijan kuin viranomaisen ja hallintotuomioistuimen on käytettävä asianajajaa, julkista oikeusavustajaa tai lupalakimiestä eli luvan saanutta oikeudenkäyntiavustajaa. Julkista oikeusapua käytettäessä avustajan, käytännössä usein asiamiehen, on oltava julkinen oikeusavustaja tai tehtävään määrätty ja suostumuksensa antanut yksityinen avustaja, jonka on oltava asianajaja tai lupalakimies. Lisäksi erityislainsäädännössä voi olla asiamiestä tai avustajaa koskevia säännöksiä. Lastensuojeluasiassa yksityisen asianosaisen asiamiehenä tai avustajana saa toimia vain asianajaja, julkinen oikeusavustaja tai lupalakimies. Lastensuojeluasiassa hallinto-oikeus tai korkein hallinto-oikeus voi myös määrätä lapselle avustajan, jos lapsi tai hänen laillinen edustajansa sitä pyytää tai tuomioistuin harkitsee sen määräämisen muutoin tarpeelliseksi.

Vajaavaltaisen puhevaltaa tuomioistuimessa käyttää hänen edunvalvojansa, huoltajansa tai muu laillinen edustajansa, jollei laissa toisin säädetä. Vajaavaltaisella on kuitenkin oikeus käyttää yksin puhevaltaa sellaista tuloa tai varallisuutta koskevassa asiassa, josta hänellä on oikeus määrätä. Vajaavaltainen, joka on täyttänyt 18 vuotta, käyttää itse yksin puhevaltaa henkilöään koskevassa asiassa, jos hän kykenee ymmärtämään asian merkityksen. Alaikäisellä, joka on täyttänyt 15 vuotta, ja hänen huoltajallaan tai muulla laillisella edustajallaan on kummallakin oikeus erikseen käyttää puhevaltaa asiassa, joka koskee alaikäisen henkilöä tai henkilökohtaista etua tai oikeutta.

Täysivaltaiselle määrätty edunvalvoja käyttää päämiehensä ohella itsenäisesti puhevaltaa asioissa, jotka kuuluvat hänen tehtäviinsä. Edunvalvojan ja hänen päämiehensä ollessa eri mieltä on päämiehen kanta ratkaiseva, jos hän kykenee ymmärtämään asian merkityksen. Jos päämiehen toimintakelpoisuutta on rajoitettu muulla tavoin kuin vajaavaltaiseksi julistamalla, edunvalvoja käyttää yksin päämiehen puhevaltaa asiassa, josta päämiehellä ei ole oikeutta päättää. Edunvalvoja ja hänen päämiehensä käyttävät kuitenkin yhdessä puhevaltaa asiassa, josta heidän tulee päättää yhdessä.

Katselmukset ovat julkisia tilaisuuksia. Hallintoneuvos Esa Aalto antaa haastattelua Tampereen radiolle katselmustilaisuudessa vuonna 2004.

Hallintopäätöksen täytäntöönpano

Valituskelpoista hallintopäätöstä ei saa panna täytäntöön ennen kuin se on saanut lainvoiman. Valitus korkeimpaan hallinto-oikeuteen ei kuitenkaan estä päätöksen täytäntöönpanoa asiassa, jossa tarvitaan valituslupa. Täytäntöönpanoon ei kuitenkaan saa ryhtyä, jos valitus käy täytäntöönpanon johdosta hyödyttömäksi. Päätös voidaan panna täytäntöön lainvoimaa vailla olevana myös, jos: 1) laissa niin säädetään; 2) päätös on luonteeltaan sellainen, että se on pantava täytäntöön heti; tai 3) päätöksen täytäntöönpanoa ei yleisen edun vuoksi voida lykätä. Täytäntöönpantavuudesta on erityislainsäädännössä runsaasti hallintoprosessilaista poikkeavia säännöksiä. Usein kysymys on edellytyksistä aloittaa luvanvarainen toiminta päätöksen ollessa vielä vailla lainvoimaa.

Hallintotuomioistuin voi valituksen ollessa vireillä kieltää päätöksen täytäntöönpanon, määrätä täytäntöönpanon keskeytettäväksi tai antaa päätöksen täytäntöönpanoa koskevan muun määräyksen. Täytäntöönpanomääräys voidaan kohdistaa myös osaan päätöksestä. Hallintotuomioistuin voi myös muussa asiassa kuin valitusasiassa eli esimerkiksi hallintoriita-asiassa antaa asianosaisen oikeuden tai edun toteuttamista turvaavan väliaikaisen määräyksen. Tuomioistuin voi asettaa määräyksen tehosteeksi uhkasakon. Hallintoprosessilain tultua voimaan käräjäoikeudella ei enää ole toimivaltaa määrätä oikeudenkäymiskaaren (Arkistoitu – Internet Archive) nojalla turvaamistoimesta, jos itse oikeudesta päättäminen kuuluu hallintolainkäyttöön.

Käsittely hallintotuomioistuimessa

Hallintotuomioistuin tutkii sille tehdyn valituksen vain, jos kaikki prosessinedellytykset täyttyvät. Ne koskevat esimerkiksi hallintopäätöksen valituskelpoisuutta, valitusajan noudattamista, valittajan valitusoikeutta sekä hallinto-oikeuden alueellista ja asiallista toimivaltaa. Jonkin edellytyksen puuttuessa valitus jätetään tutkimatta.

Asia käsitellään hallintotuomioistuimessa kirjallisesti valituksen, valituksen kohteena olevan päätöksen ja muun oikeudenkäyntiaineiston perusteella. Useissa tilanteissa tuomioistuimen suullinen käsittely täydentää muuta asiassa saatua selvitystä etenkin todistajien kuulemisen avulla. Asiassa voidaan järjestää myös suullinen valmistelu sen selvittämiseksi, mistä asiaan liittyvistä seikoista oikeudenkäynnin osapuolet ovat erimielisiä sekä mitä selvitystä vaatimusten tueksi on esitettävissä. Suullisessa valmistelussa ei kuulla todistajia eikä asiantuntijoita.

Hallintotuomioistuimen on aina huolehdittava siitä, että asia tulee selvitetyksi. Tuomioistuimen on tarvittaessa osoitettava asianosaiselle tai päätöksen tehneelle viranomaiselle, mitä lisäselvitystä asiassa tulee esittää. Tuomioistuimen on hankittava oma-aloitteisesti selvitystä siinä laajuudessa kuin käsittelyn tasapuolisuus, oikeudenmukaisuus ja asian laatu sitä vaativat (ns. virallisperiaate). Asianosaisen ja päätöksen tehneen viranomaisen on esitettävä selvitystä vaatimustensa perusteluista totuudenmukaisesti. Niiden on myötävaikutettava asian selvittämiseen sen oikeudellisen luonteen edellyttämällä tavalla. Viranomaisen on oikeudenkäynnissä otettava huomioon tasapuolisesti yleiset ja yksityiset edut. Asianosaisella ja päätöksen tehneellä viranomaisella on oikeus esittää haluamansa selvitys hallintotuomioistuimelle. Tuomioistuin voi jättää huomioon ottamatta sellaisen aineiston, joka selvästi ei kuulu käsiteltävään asiaan. Päätöksen tehneen viranomaisen on hallintotuomioistuimen pyynnöstä annettava selostuksensa asiasta, vastattava oikeudenkäynnin osapuolen esittämiin vaatimuksiin ja niiden perusteluihin sekä lausuttava esitetystä selvityksestä. Viranomaisen on hallintotuomioistuimen pyynnöstä toimitettava sille päätöksen perusteena olleet asiakirjat ja muu tarvittava selvitys. Velvoitteen tehosteeksi voidaan asettaa sakon uhka.

Hallintotuomioistuin voi oma-aloitteisesti pyytää erityistä asiantuntemusta vaativasta kysymyksestä lausunnon muulta kuin päätöksen tehneeltä viranomaiselta taikka yksityiseltä asiantuntijalta. Tuomioistuin voi myös kuulla asiantuntijaa suullisessa käsittelyssä. Tuomioistuin voi pyytää lausunnon myös asiantuntijalta, jonka oikeudenkäynnin osapuoli nimeää ja jonka kuulemista hallintotuomioistuin pitää tarpeellisena. Asiantuntijan on oltava rehelliseksi ja alallaan taitavaksi tunnettu. Asiantuntijana ei saa toimia se, joka on asiaan tai asianosaiseen sellaisessa suhteessa hänen puolueettomuutensa vaarantuu.

Asianosaiselle ja valituksen tehneelle viranomaiselle on ennen asian ratkaisua varattava tilaisuus esittää käsityksensä muiden osapuolten esittämistä vaatimuksista sekä muusta oikeudenkäyntiaineistosta. Asian saa ratkaista varaamatta tilaisuutta tulla kuulluksi, jos valitus jätetään heti tutkimatta tai se on ilmeisen perusteeton tai oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin turvaaminen ei muutoin edellytä kuulemista. Muiden osapuolten kuulemisessa sovelletaan tiedoksiantoihin hallintolain yleissäännöksiä. Muussa laissa saattaa olla tästä poikkeavia erityissäännöksiä sekä säännöksiä asiakirjojen nähtävilläpidosta. Esimerkiksi ympäristönsuojelulain (Arkistoitu – Internet Archive), vesilain ja maa-aineslain mukaisissa lupa-asioissa hallinto-oikeudelle tehty valitus annetaan tavanomaisten tiedoksiantojen lisäksi tiedoksi hallintolain 62 a §:n mukaisella julkisella kuulutuksella. Vastaavasti on säädetty myös kunnallisvalituksesta.

Jos kuuleminen on tarpeen päämiehen edun vuoksi tai asian selvittämiseksi, on: 1) edunvalvojan, huoltajan tai muun laillisen edustajan käyttäessä puhevaltaa kuultava päämiestä; ja 2) päämiehen käyttäessä puhevaltaa kuultava edunvalvojaa, huoltajaa tai muuta laillista edustajaa. Hallintotuomioistuin voi vireillä olevassa oikeudenkäynnissä määrätä asianosaiselle edunvalvojan oikeudenkäyntiä varten, jos asianosainen on kykenemätön valvomaan etuaan heikentyneen terveydentilan tai muun erityisen syyn vuoksi. Tuomioistuimen on määrättävä edunvalvoja oikeudenkäyntiä varten, jos asianosaisen edunvalvoja, huoltaja tai muu laillinen edustaja on esteellinen tai ei muuten voi käyttää asiassa puhevaltaa.

Hallintotuomioistuimen on järjestettävä suullinen käsittely, jos tuomioistuin pitää sitä tarpeellisena tai yksityinen asianosainen sitä vaatii. Suullisessa käsittelyssä voidaan kuulla asianosaista, päätöksen tehnyttä viranomaista, todistajia ja asiantuntijoita sekä ottaa vastaan muuta selvitystä. Tuomioistuin voi kuitenkin asianosaisen vaatimuksesta huolimatta jättää suullisen käsittelyn järjestämättä, jos: 1) suullista käsittelyä vaatineen asianosaisasema perustuu hyvinvointialueen, kunnan tai muun yhteisön jäsenyyteen; 2) asian ratkaisemiseksi merkityksellisistä tosiseikoista on jo saatu riittävä selvitys, jonka perusteella asia voidaan ratkaista ilman, että tuomioistuimelle jää varteenotettavaa epäilystä tosiseikoista; 3) tosiseikat voidaan selvittää muulla tavoin;,4) suullinen käsittely on jo järjestetty samassa asiassa hallintotuomioistuimessa; tai 5) suullisen käsittelyn järjestäminen on muuten ilmeisen tarpeetonta, kun otetaan huomioon asian laatu ja merkitys asianosaiselle sekä oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin vaatimukset. Korkein hallinto-oikeus voi asianosaisen vaatimuksesta huolimatta jättää suullisen käsittelyn järjestämättä myös, jos asiassa on kyse muutoksenhausta hallintotuomioistuimen päätökseen eikä suullisen käsittelyn järjestäminen ole tarpeen asian selvittämiseksi.

Hallintotuomioistuimen on kutsuttava suulliseen käsittelyyn oikeudenkäynnin osapuolet. Tuomioistuin päättää asiantuntijan ja todistajan kutsumisesta suulliseen käsittelyyn. Lisäksi tuomioistuin päättää niiden muiden henkilöiden ja viranomaisten kutsumisesta, joiden kuulemista se pitää tarpeellisena.

Hallintotuomioistuin voi järjestää asian selvittämiseksi katselmuksen. Katselmuksessa tehdään havaintoja kiinteistöstä, maisemasta, rakennelmasta tai muusta sellaisesta kohteesta, jota ei hankaluudetta voida tuoda tuomioistuimeen. Katsemukseen on kutsuttava katselmukseen asianosaiset ja päätöksen tehnyt viranomainen. Hallintotuomioistuin voi katselmuksen sijasta tehdä paikalla tarkastuksen tosiseikan todentamiseksi.

Hallintotuomioistuimen tulee huolehtia järjestyksestä oikeudenkäynnissä. Oikeudenkäyntitilaisuudesta voidaan poistaa se, joka häiritsee asian käsittelyä. Tuomioistuimella on oikeus saada poliisilta virka-apua oikeudenkäyntitilaisuuden järjestämiseksi ja järjestyksen turvaamiseksi oikeudenkäyntitilaisuudessa. Tuomioistuin voi tuomita henkilön maksettavaksi enintään 1 000 euron suuruisen järjestyssakon. Sakko voidaan tuomita, jos henkilö ei tuomioistuimen varoituksesta huolimatta noudata puheenjohtajan määräyksiä, puhuu tuomioistuimen arvoa loukkaavasti taikka muutoin käyttäytyy häiritsevästi tai sopimattomasti oikeudenkäyntitilaisuudessa. Sakko voidaan tuomita myös vastaavan kirjallisen aineiston toimittamisen perusteella, jos aineisto on tuomioistuimen varoituksesta huolimatta tuomioistuimen arvoa loukkaavaa tai muutoin sopimatonta.

KHO:n toinen jaosto aloittamassa istuntoa

Hallintotuomioistuimen päätös

Asian käsittelyn lopettavan hallintotuomioistuimen ratkaisun nimikkeenä on päätös. Muun kuin asian käsittelyn lopettavan ratkaisun nimikkeenä on välipäätös. Valitusasiassa tuomioistuin voi hyväksyä tai hylätä valituksen tai jättää sen tutkimatta kokonaan tai osittain. Päätöksessään tuomioistuin voi:

1) pysyttää valituksen kohteena olevan päätöksen;

2) kumota valituksen kohteena olevan päätöksen;

3) palauttaa asian uudelleen käsiteltäväksi;

4) muuttaa valituksen kohteena olevaa päätöstä; tai

5) siirtää valituksen toimivaltaiseen viranomaiseen tai tuomioistuimeen.

Tuuomioistuimen lopullisen ratkaisun sisältö siis vaihtelee. Perusteet voivat olla sekä menettelyyn liittyviä että aineellisia. Päätöksen pysyttämisen ja kumoamisen ohella lopullinen ratkaisu voi merkitä myös hallintopäätöksen välitöntä muuttamista, etenkin jos asia on selvä ja palauttamisesta aiheutuisi vain viivettä. Esimerkiksi ympäristöluvan ehtoja saatetaan muuttaa hyvinkin yksityiskohtaisesti. Toisaalta toimivaltaisen hallintoviranomaisen laaja harkintavalta yleensä edellyttää asian palauttamista, jos muuttamistarve todetaan.

Tuomioistuin jättää kuitenkin päätöksellään valituksen tutkimatta eli asiaratkaisua antamatta, jos:

1) valituksen tutkiminen ei kuulu sen toimivaltaan;

2) päätös ei ole valituskelpoinen;

3) muutoksenhaku valittamalla on laissa kielletty;

4) valittajalla ei ole valitusoikeutta;

5) valitusta ei ole tehty määräajassa;

6) valitus on jäänyt puutteelliseksi, vaikka valittajalle on varattu tilaisuus sen täydentämiseen; tai

7) tutkimatta jättämiseen on muu vastaava syy.

Asian käsittely raukeaa, jos valitus peruutetaan tai jos siihen on muu vastaava syy.

Hallintotuomioistuin tekee päätöksensä joko yksimielisesti tai äänestämällä. Äänten mennessä tasan voittaa puheenjohtajan kannattama mielipide. Kuitenkin rangaistusluonteista hallinnollista seuraamusta tai uhkasakon tuomitsemista koskevassa asiassa sekä päätettäessä todistajan noutamisesta tuomioistuimeen taikka tuomittaessa järjestyssakko voittaa äänten mennessä tasan kanta, joka on lievempi sille, johon seuraamus kohdistuu. Valitusviranomaisen jäsenen esteellisyydestä noudatetaan samoja säännöksiä kuin yleisissä tuomioistuimissa.

Päätöksestä on käytävä ilmi:

1) tuomioistuimen nimi ja päätöksen päiväys;

2) oikeudenkäynnin osapuolet ja päätös, josta valitetaan;

3) tarpeellisilta osiltaan selostus asian aikaisemman käsittelyn vaiheista;

4) osapuolten vaatimukset ja tarpeellisilta osiltaan niiden perustelut;

5) tarpeellisilta osiltaan selostus asiassa saaduista selvityksistä;

6) ratkaisu perusteluineen;

7) päätöksentekoon osallistuneiden nimet;

8) ilmoitus äänestyksestä, jolloin äänestyslausunnot on liitettävä päätökseen;

9) ilmoitus esittelijän eriävästä mielipiteestä, jolloin eriävä mielipide on liitettävä päätökseen; sekä

10) ilmoitus tuomioistuinmaksusta.

Jos hallintotuomioistuimen päätökseen ei saa hakea muutosta valittamalla, päätöksessä on ilmoitettava, mihin säännökseen valituskielto perustuu

Hallintotuomioistuimen on perusteltava päätöksensä. Perusteluista on ilmettävä sovelletut lainkohdat sekä se, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun ja mihin oikeudelliseen päättelyyn ratkaisu perustuu. Välipäätös voidaan perustella esittämällä pelkästään sovelletut lainkohdat, jollei asian luonne edellytä muita perusteluja.

Päätös annetaan asianosaisille tiedoksi siten kuin hallintolaissa säädetään. Eräiden lakien mukaisissa asioissa hallinto-oikeuden päätöksestä ilmoitetaan myös hallintolain mukaisella julkisella kuulutuksella sekä yleisessä tietoverkossa. Päätökseen on liitettävä valitusosoitus.

Päätöksen kumotessaan tuomioistuin voi samalla määrätä, että kumottua päätöstä on edelleen noudatettava, kunnes asia ratkaistaan uudelleen tai kunnes tuomioistuimen päätös on lainvoimainen tai asiaa käsittelevä tuomioistuin toisin määrää.

Mikäli päätöksessä havaitaan myöhemmin olevan selvä kirjoitus- tai laskuvirhe tai muu niihin verrattava selvä virhe, hallintotuomioistuin korjaa sen, mikäli tämä ei johda asianosaiselle kohtuuttomaan lopputulokseen. Hallintotuomioistuin voi myös täydentää päätöstään valitusajassa, kuitenkin viimeistään 30 päivän kuluttua päätöksen tiedoksisaannista, jos päätös ei sisällä ratkaisua kaikkiin asiassa esitettyihin sivuvaatimuksiin. Päätöstä ei kuitenkaan saa täydentää, jos se johtaa asianosaiselle kohtuuttomaan tulokseen. Päätöksestä, jolla hylätään vaatimus virheen korjaamisesta tai päätöksen täydentämisestä, ei saa valittaa.

Muutoksenhaku korkeimpaan hallinto-oikeuteen

Hallinto-oikeuden tai muun valitusviranomaisen päätöksistä saa yleensä valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valituslupaa edellytetään nykyisin käytännössä aina, kun valitus korkeimpaan hallinto-oikeuteen tehdään alemman tuomioistuimen päätöksestä. Valittaa saa se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa, ja se, jonka valitusoikeudesta muussa laissa erikseen säädetään. Käytännössä muun lain erityiset valitusoikeussäännökset koskevat valittamista sekä hallinto-oikeuteen että korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Alkuperäisen hallintopäätöksen tehneellä viranomaisella on oikeus hakea muutosta valittamalla hallintotuomioistuimen päätökseen, jolla on kumottu viranomaisen päätös tai muutettu sitä. Viranomainen saa hallintoprosessilain mukaan hakea muutosta valittamalla myös, jos valittaminen on tarpeen viranomaisen valvottavana olevan yleisen edun vuoksi. Tästä säädetyt ensi vaiheen valitusta koskevat poikkeukset muussa laissa koskevat myös jatkovalitusta. Erilaisten suojelu- ja asukasjärjestöjen, paliskuntien sekä Saamelaiskäräjien valitusoikeus perustuu tässäkin vaiheessa erityissäännöksiin.

Hallintotuomioistuimen välipäätökseen saa hakea muutosta pääasian yhteydessä. Erikseen saa kuitenkin valittaa hallintotuomioistuimen välipäätöksestä, jolla on: 1) määrätty todistajan tai muun henkilön oikeudesta korvaukseen tai korvausvelvollisuudesta; 2) kielletty asiamiestä tai avustajaa esiintymästä oikeudenkäynnissä; 3) tuomittu uhkasakkoon oikeudenkäynnin kulun turvaamiseksi tarkoitetun velvoitteen laiminlyönnin johdosta tai väliaikaisen määräyksen tehosteeksi; tai 4) tuomittu käsittelyn häiritsemisestä tai muusta sellaisesta toiminnasta järjestyssakko.

Korkeimman hallinto-oikeuden on myönnettävä valituslupa, jos: 1) lain soveltamisen kannalta muissa samanlaisissa tapauksissa tai oikeuskäytännön yhtenäisyyden vuoksi on tärkeätä saattaa asia korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi; 2) asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi on erityistä aihetta asiassa tapahtuneen ilmeisen virheen vuoksi; tai 3) valitusluvan myöntämiseen on muu painava syy. Korkein hallinto-oikeus voi myöntää valitusluvan myös siten, että se koskee vain osaa muutoksenhaun kohteena olevasta hallintotuomioistuimen päätöksestä.

Muodollisesta ennakkopäätösjärjestelmästä ei ole kyse, mutta korkeimman hallinto-oikeuden julkaistuilla ns. vuosikirjapäätöksillä on merkittävä lainsoveltamista hallinnossa ja hallintotuomioistuimissa ohjaava vaikutus. Korkein hallinto-oikeus on 1.4.2024 ryhtynyt käyttämään vuosikirjapäätöksen sijaan nimitystä ennakkopäätös.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäytössä asianosaiset maksavat usein omat oikeudenkäyntikulunsa. Oikeudenkäynnin osapuoli on kuitenkin velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle. Yksityinen asianosainen voidaan kuitenkin velvoittaa korvaamaan viranomaisen oikeudenkäyntikuluja vain, jos tämä on esittänyt ilmeisen perusteettoman vaatimuksen. Kahden yksityisen osapuolen välistä suhdetta tämä rajoitus ei koske.

Korvaustaso ja kuluriski on keskimäärin olennaisesti pienempi kuin siviiliprosesesissa. Eräissä asiaryhmissä kuten kilpailuasioissa ja julkisia hankintoja koskevissa asioissa taso on kuitenkin lähempänä siviiliprosessia.

Julkinen oikeusapu on muiden oikeudenkäyntien tavoin mahdollinen myös hallintoprosessissa.

Muutoksenhakijan on tuomioistuinmaksulain nojalla maksettava hallinto-oikeuden päätöksestä oikeudenkäyntimaksu, nykyisin 270 euroa. Jos henkilölle on myönnetty oikeusapua, hänen ei kuitenkaan tarvitse maksaa oikeudenkäyntimaksua. Maksua ei myöskään veloiteta, jos hallinto-oikeus hyväksyy valituksen eli muuttaa valituksenalaista päätöstä muutoksenhakijan eduksi. Muuttaminen tarkoittaa tässä myös kumoamista. Lisäksi oikeudenkäyntimaksua ei peritä esimerkiksi useimmissa yksityishenkilön vireille panemissa sosiaali- ja terveyspalveluja koskevissa asioissa eikä perustoimeentuloa koskevissa valituksissa. Myös lastensuojelulain ja mielenterveyslain mukaiset asiat käsitellään hallinto-oikeuksissa maksutta, samoin ulkomaalaislain mukaiset kansainvälistä suojelua koskevat asiat ja yleisiä vaaleja koskevat valitukset.

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa oikeudenkäyntimaksu on nykyisin 530 euroa. Muutoksenhaussa markkinaoikeuden ratkaisemaan asiaan maksu voi olla suurempi. Oikeudenkäyntimaksu on samansuuruinen niin valituslupa- että valitusasioissa kuin ylimääräisessä muutoksenhaussa. Oikeudenkäyntimaksu peritään silloinkin, kun valituslupaa ei myönnetä. Jos asianomaiselle on myönnetty oikeusapua, malsia ei häneltä ei peritä. Maksua ei myöskään peritä, jos korkein hallinto-oikeus muuttaa muutoksenhaunalaista päätöstä muutoksenhakijan eduksi. Maksuttomia ovat korkeimmassa hallinto-oikeudessakin esimerkiksi useimmat yksityishenkilön vireillepanemat sosiaali- ja terveyspalveluja koskevat asiat, perustoimeentuloa koskevat asiat, lastensuojelulain ja mielenterveyslain mukaiset asiat, kansainvälistä suojelua koskevat asiat sekä yleisiä vaaleja koskevat asiat.

Kunnallisvalitus ja aluevalitus

Kunnanhallituksen, lautakunnan ja valiokunnan, niiden jaoston sekä niiden alaisen viranomaisen päätökseen tyytymätön saa hakea siihen muutosta kuntalain mukaisella kunnallisvalituksella, jota edeltää pakollinen oikaisuvaatimusvaihe. Oikaisuvaatimuksen käsittely ei ole lainkäyttöä, vaan hallintomenettelyä. Kunnallisten viranomaisten päätöksiin lukuisten erityislakien mukaisissa asioissa haetaan kuitenkin muutosta säännönmukaisin hallintovaltuksin.

Oikaisuvaatimuksen ja kunnallisvalituksen saa tehdä se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa (asianosainen) sekä jokainen kunnan jäsen. Kuntayhtymän viranomaisen päätöksestä oikaisuvaatimuksen ja kunnallisvalituksen saa tehdä myös kuntayhtymän jäsenkunta ja sen jäsen sekä kuntien yhteisen toimielimen päätöksestä sopimukseen osallinen kunta ja sen jäsen.

Valitusta ei näistä päätöksistä saa tehdä. Oikaisuvaatimuksen saa tehdä millä hyvänsä perusteella, ja sen ratkaisee se kunnan toimielin, joka on itse tehnyt päätöksen tai jonka alainen viranomainen tai jaosto on tehnyt päätöksen. Päätös voidaan panna täytäntöön ennen kuin se on saanut lainvoiman. Täytäntöönpanoon ei kuitenkaan saa ryhtyä, jos oikaisuvaatimus tai valitus käy täytäntöönpanon johdosta hyödyttömäksi taikka jos oikaisuvaatimuksen käsittelevä toimielin tai valitusviranomainen kieltää täytäntöönpanon.

Oikaisuvaatimuksen johdosta annettuun päätökseen saa hakea muutosta kunnallisvalituksin se, joka oli tehnyt oikaisuvaatimuksen. Jos päätös on oikaisuvaatimuksen johdosta muuttunut, saa päätökseen hakea muutosta kunnallisvalituksin myös muu, jolla on oikeus tehdä kunnallisvalitus. Valituksen perusteena voi olla

• päätöksen syntyminen virheellisessä järjestyksessä,
• toimivallan ylitys, tai
• päätöksen muu lainvastaisuus.

Oikaisuvaatimus on tehtävä 14 päivän ja kunnallisvalitus 30 päivän kuluessa päätöksen tiedoksisaannista.

Kunnallisvalitus tehdään hallinto-oikeuteen. Hallinto-oikeus käsittelee asian noudattaen hallintoprosessilain säännöksiä, mutta se ei voi muuttaa päätöstä, eli kyse on kassatorisesta muutoksenhakukeinosta. Tuomioistuin voi tällöin ainoastaan joko kumota tai pitää voimassa kunnallisen toimielimen päätöksen. Tämän tarkoituksena on estää tuomioistuinta puuttumasta liiallisesti perustuslaissa suojattuun kunnalliseen itsehallintoon. Vaatimus tehokkaasta oikeussuojasta saattaa joskus edellyttää kassatorisuudesta poikkeamista.

Hallinto-oikeuden päätös annetaan osapuolille tiedoksi. Kunnan, kuntayhtymän tai asianomaisten kuntien on viipymättä julkaistava ilmoitus hallinto-oikeuden päätöksestä yleisessä tietoverkossa, jollei salassapitoa koskevista säännöksistä muuta johdu. Päätöksen sisältämät henkilötiedot on poistettava tietoverkosta valitusajan päättyessä. Jatkovalitus hallinto-oikeuden päätöksestä voidaan tehdä korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Myös kunnallisvalitusasiassa edellytetään valituslupaa.

Kunnallisvalitusta sovelletaan menettelyn ja valitusoikeuden osalta osin muunneltuna eräiden muiden lakien järjestelmissä. Merkittävin näistä on maankäyttö- ja rakennuslaki kaavoituspäätöksenteon osalta.

Kunnallisvalitusta muistuttaa läheisesti hyvinvointialueista annetun lain mukainen aluevalitus, joka voidaan tehdä hyvinvointialueen aluevaltuuston päätöksestä, hyvinvointiyhtymän yhtymävaltuuston ja yhtymäkokouksen päätöksestå sekä aluehallituksen ja lautakunnan tai johtokunnan ja viranhaltijan oikaisuvaatimukseen antamasta päätöksestä.

Kirkollisvalitus

Evankelis-luterilaisen kirkon seurakunnissa ja toimielimissä noudatetaan kirkkolain nojalla pääsääntöisesti samaa valitusmenettelyä kuin kunnissa. Kirkkoneuvoston, seurakuntaneuvoston ja usean muun kirkollisen viranomaisen antamasta päätöksestä tehdään oikaisuvaatimus. Kirkkovaltuuston, yhteisen kirkkovaltuuston, hiippakunnan vaalilautakunnan, piispainkokouksen ja kirkolliskokouksen päätöksiin sekä, jos oikaisuvaatimusta ei edellytetä, seurakunnan vaalilautakunnan, tuomiokapitulin, hiippakuntavaltuuston ja kirkkohallituksen päätöksiin samoin kuin oikaisuvaatimuksen johdosta tehtyihin päätöksiin haetaan muutosta kirkollisvalituksella. Eräitä päätöksiä koskee valituskielto.

Valitusperusteet ovat kirkollisvalituksessa samat kuin kunnallisvalituksessa. Oikaisuvaatimuksen ja kirkollisvalituksen saa tehdä se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa (asianosainen), sekä seurakunnan viranomaisen päätöksestä myös seurakunnan jäsen. Seurakunnan jäsenellä ei kuitenkaan ole oikeutta tehdä oikaisuvaatimusta tai valitusta kirkkoneuvoston tai seurakuntaneuvoston päätöksestä, jos se koskee toiseen henkilöön kohdistuvaa diakoniaa, kristillistä kasvatusta tai opetusta. Oikaisuvaatimuksen johdosta annettuun päätökseen saa hakea muutosta kirkollisvalituksella vain se, joka on tehnyt oikaisuvaatimuksen. Jos päätös on oikaisuvaatimuksen johdosta muuttunut, siihen saa hakea muutosta kirkollisvalituksella myös se, jolla on oikeus tehdä kirkollisvalitus. Kirkkolain tai kirkkojärjestyksen nojalla päätöksen tehneellä viranomaisella on valitusoikeus hallinto-oikeuden päätöksestä, jolla hallinto-oikeus on kumonnut viranomaisen päätöksen tai muuttanut sitä. Vaalin tuloksen vahvistamista koskevaan päätökseen saa hakea valittamalla muutosta: 1) asianosainen, vaalissa ehdokkaana ollut henkilö ja valitsijayhdistys sillä perusteella, että päätös on lainvastainen; ja 2) jokainen vaalissa äänioikeutettu henkilö sekä seurakuntavaaleissa ja kirkkoherran välittömässä vaalissa seurakunnan jäsen sillä perusteella, että vaali on toimitettu virheellisessä järjestyksessä ja tämä on saattanut vaikuttaa vaalin tulokseen. Museovirasto saa tehdä oikaisuvaatimuksen ja kirkollisvalituksen kirkkohallituksen päätöksestä, joka koskee suojeltua kirkollista rakennusta, kirkollisen rakennuksen suojelua tai suojelun lakkaamista.

Oikaisuvaatimus on tehtävä 14 päivän ja kirkollisvalitus 30 päivän kuluessa päätöksen tiedoksisaannista.

Kirkollisvalitus tehdään 1) tuomiokapitulin ja hiippakuntavaltuuston sekä hiippakuntaan kuuluvan seurakunnan ja seurakuntayhtymän viranomaisen päätöksestä sille hallinto-oikeudelle, jonka tuomiopiirissä tuomiokapituli sijaitsee; ja 2) kirkolliskokouksen, piispainkokouksen ja kirkkohallituksen päätöksestä Helsingin hallinto-oikeudelle. Hallintoriita-asia käsitellään siinä hallinto-oikeudessa, joka on toimivaltainen käsittelemään hallintoriidassa asianosaisena olevan kirkon viranomaisen päätöksestä tehdyn valituksen. Jos hallintoriidan osapuolina on kaksi kirkon viranomaista, asian käsittelee se hallinto-oikeus, jonka tuomiopiirissä vastaajana oleva viranomainen sijaitsee.

Hallinto-oikeuden päätökseen saa hakea valittamalla muutosta korkeimmalta hallinto-oikeudelta vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan. Kirkollisvalitukseen ja hallintoriita-asian käsittelyyn sovelletaan hallintoprosessilakia, jollei kirkkolaissa toisin säädetä.

Kirkon viranomaisen päätös voidaan yleensä panna täytäntöön välittömästi samaan tapaan kuin kunnallinen päätös.

Ortodoksisessa kirkossa kirkolliset valitukset ja oikaisuvaatimukset tehdään pääsääntöisesti samaan tapaan kuin luterilaisessa. Ortodoksisen seurakunnan tai luostarin päätöksestä valitetaan hallinto-oikeuteen. Valituksen saa tehdä asianosainen tai luostarin tai seurakunnan jäsen sekä eräissä asioissa Museovirasto. Ortodoksisen kirkkohallituksen päätöksestä voi asianosainen valittaa hallinto-oikeuteen. Valituksen ortodoksisen kirkon asioissa voi tehdä vain laillisuusperusteella.

Ahvenanmaan vaakuna

Hallintolainkäyttö Ahvenanmaalla

Ahvenanmaan maakunnassa maakunnan viranomaisen ja maakunnan kunnan tekemästä päätöksestä valitetaan Ahvenanmaan hallintotuomioistuimeen, joka toimii Ahvenanmaan käräjäoikeuden yhteydessä. Maakuntalailla voidaan kuitenkin säätää, että maakunnan itsehallinnon alaan kuuluvissa asioissa valitus tehdään maakunnan hallitukseen. Maakunnan hallituksen ja Ahvenanmaan hallintotuomioistuimen päätöksistä saa valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Maakunnan hallituksen tekemästä eläkepäätöksestä valitetaan kuitenkin vakuutusoikeuteen.

Muutoin Ahvenanmaan viranomaisten toimista valitettaessa noudatetaan valtakunnan lainsäädäntöä. Hallintolainkäyttö kuuluu itsehallintolain 27.3 § mukaan muiden oikeusprosessien tavoin valtakunnan toimivaltaan.

Ylimääräinen muutoksenhaku

Ylimääräinen muutoksenhaku käsittää ne oikeussuojakeinot, joilla voidaan pyrkiä muuttamaan jo lainvoiman saanutta päätöstä. Hallintolainkäytössä keinoina ovat purku sekä menetetyn määräajan palauttaminen. Ylimääräistä muutoksenhakua koskeva kirjelmä toimitetaan asian ratkaisevalle tuomioistuimelle.

Hallintoprosessuaalista kantelua muutoksenhakukeinona ei enää ole, mutta laillisuusvalvontaviranomaisille tehtävästä hallintokantelusta säädetään hallintolain 8 a luvussa. Hallintokantelun johdosta hallintopäätöstä ei voida kumota tai muuttaa. Hallintokanteluasiassa annettu ratkaisu ei ole valituskelpoinen.

Purku

Korkein hallinto-oikeus voi purkaa lainvoimaisen hallintopäätöksen tai hallintotuomioistuimen lainvoimaisen päätöksen, jos:

1. asianosaiselle ei ole annettu oikeutta tulla kuulluksi tai asian käsittelyssä on tapahtunut muu menettelyvirhe
2. päätös perustuu sellaiseen ilmeisesti väärään lain soveltamiseen tai erehdykseen, joka on voinut olennaisesti vaikuttaa päätökseen
3. asiaan on tullut uutta selvitystä, joka olisi voinut olennaisesti vaikuttaa asiaan, eikä johdu hakijasta, että selvitystä ei ole aikanaan esitetty, tai
4. päätös on niin epäselvä tai puutteellinen, ettei siitä käy ilmi, miten asia on ratkaistu.

Päätöksen saa purkaa vain, jos päätös loukkaa yksityisen oikeutta tai jos yleinen etu vaatii päätöksen purkamista.

Päätöksen purkamista saa hakea asianosainen sekä viranomainen, jolla on ollut oikeus hakea valittamalla muutosta päätökseen, samoin kuin valtioneuvoston oikeuskansleri ja eduskunnan oikeusasiamies. Lisäksi viranomainen ja hallintotuomioistuin saa hakea oman päätöksensä purkamista. Päätöksen purkamista ei kuitenkaan saa hakea, jos päätöksestä voidaan tehdä samalla perusteella perustevalitus.

Oikeudenkäynnin osapuoli saa hakea samassa asiassa päätöksen purkamista vain kerran, jollei asiaa ole erityisen painavasta syystä välttämätöntä tutkia uudelleen. Muun hakijan kuin viranomaisen ja hallintotuomioistuimen on päätöksen purkamista koskevassa asiassa käytettävä asianajajaa, julkista oikeusavustajaa tai lupalakimiestä.

Purkua on haettava korkeimmalta hallinto-oikeudelta viiden vuoden kuluessa siitä, kun päätös sai lainvoiman. Erityisen painavista syistä päätös voidaan purkaa vielä myöhemminkin.

Menetetyn määräajan palauttaminen

Korkein hallinto-oikeus voi palauttaa menetetyn määräajan sille, joka laillisen esteen tai muun erittäin painavan syyn vuoksi ei ole voinut määräajassa: 1) panna vireille oikaisuvaatimusta tai hakea muutosta päätökseen; tai 2) ryhtyä muuhun toimenpiteeseen hallintomenettelyssä tai hallintoasian oikeudenkäynnissä. Hakemus on tehtävä 30 päivän kuluessa laillisen esteen lakkaamisesta. Jos hakemus perustuu muuhun erittäin painavaan syyhyn, uutta määräaikaa on haettava vuoden kuluessa alkuperäisen määräajan päättymisestä. Menetetty määräaika voidaan erityisen painavista syistä palauttaa myöhemmin tehdystä hakemuksesta.

Perustevalitus

Verojen ja maksujen täytäntöönpanosta annetun lain (706/2007) mukaan se, joka katsoo, että julkinen saatava on määrätty tai maksuunpantu virheellisesti, saa tehdä perustevalituksen. Perustevalitus tehdään samalle viranomaiselle kuin säännönmukainen valitus. Jollei sellaista viranomaista ole, perustevalitus tehdään sille hallinto-oikeudelle, jonka tuomiopiirissä julkinen saatava on määrätty tai maksuunpantu. Jos ulosmittaus on toimitettu julkisen saatavan perimiseksi, ulosottomiehen tulee antaa velalliselle tavanomaisen valitusosoituksen lisäksi myös perustevalitusosoitus, jos asianomaisella on oikeus tehdä perustevalitus. Perustevalitus saadaan tehdä niin kauan kuin oikeutta maksun saantiin ei ole vanhentumissäännösten mukaan menetetty.

Päätöksen purkamista ei saa hakea, jos päätöksestä voidaan tehdä samalla perusteella perustevalitus.

Perustevalitukseen sovelletaan, mitä hallintoprosessilaissa säädetään valituksesta, jollei muualla laissa toisin säädetä.

Hallintoriita-asia

Hallinto-oikeus käsittelee hallintoriita-asiana riidan, joka: 1) säädetään laissa ratkaistavaksi hallintoriita-asiana; 2) koskee julkisoikeudellista maksuvelvollisuutta; 3) koskee muuta julkisoikeudellisesta oikeussuhteesta johtuvaa etua, oikeutta tai velvollisuutta; tai 4) koskee hallintosopimusta. Asiaa ei kuitenkaan käsitellä hallintoriita-asiana, jos asia voidaan tai on voitu ratkaista hallintopäätöksellä tai perustevalitukseen annettavalla päätöksellä. Toisin sanoen hallintoriitamenettely on toissijainen näihin nähden.

Usein riita syntyy kahden julkisyhteisön välillä. Hyvänä esimerkkinä hallintoriita-asiasta toimivat oikeustapaukset KHO 2006:69, jossa Kuopion kaupunki ja Itä-Suomen lääninhallitus riitelivät kuolleen hirven hautaamiskustannuksista, ja KHO 2006:94, jossa kysymys oli laitokseen sijoitetun kehitysvammaisen hoitokustannusten maksamisesta tämän asuinkunnan tultua liitetyksi kahteen eri kuntaan. Toisentyyppisestä hallintoriitatilanteesta oli kyse tapauksessa KHO 2023:22, jossa oli hallintoriita-asiana ratkaistavana, tuliko kuntayhtymän perussopimuksen jäsenkuntien äänivaltaa koskevia määräyksiä tulkita niiden sanamuodosta huolimatta siten, että millään yksittäisellä kuntayhtymän jäsenkunnalla ei ollut yksipuolista määräämisvaltaa yhtymävaltuuston päätöksenteossa. Toimeentulotuen takaisinperintä on esimerkki muussa laissa hallintoriitana käsiteltäväksi säädetystä asiasta.

Hallintoriita-asian käsittelee se hallinto-oikeus, jonka tuomiopiirissä henkilöllä tai yhteisöllä, johon vaatimus kohdistuu, on kotipaikka. Oikeushenkilöä tai yksityistä elinkeinonharjoittajaa vastaan esitetty vaatimus voidaan kuitenkin käsitellä myös siinä hallinto-oikeudessa, jonka tuomiopiirissä oikeushenkilöllä tai elinkeinonharjoittajalla on toimipaikka. Valtiota, hyvinvointialuetta, kuntaa tai muuta julkisoikeudellista oikeushenkilöä vastaan esitetty vaatimus käsitellään kuitenkin siinä hallinto-oikeudessa, jonka tuomiopiirissä vaatimuksen esittäjällä on kotipaikka. Julkisoikeudellista oikeushenkilöä vastaan esitetty vaatimus voidaan käsitellä myös siinä hallinto-oikeudessa, jonka tuomiopiirissä tämän oikeushenkilön puhevaltaa käyttävän viranomaisen kotipaikka tai toimipaikka sijaitsee. Jos hallintoriita-asiassa ei ole toimivaltaista hallinto-oikeutta, asia käsitellään Helsingin hallinto-oikeudessa.

Hakemus, jolla hallintoriita-asia pannaan vireille, on toimitettava toimivaltaiselle hallinto-oikeudelle viiden vuoden kuluessa siitä, kun asia on tullut riitaiseksi. Julkisoikeudellista maksuvelvollisuutta koskeva hakemus on kuitenkin toimitettava hallinto-oikeudelle viiden vuoden kuluessa sitä seuranneen vuoden alusta, jona maksua on vaadittu tai maksuvelvollisuuden peruste on syntynyt.

Hallintotuomioistuin voi hallintoriita-asiassa antaa asianosaisen oikeuden tai edun toteuttamista turvaavan väliaikaisen määräyksen ja tehostaa sitä uhkasakolla. Hallintoprosessilain tultua voimaan käräjäoikeudella ei enää ole toimivaltaa määrätä oikeudenkäymiskaaren nojalla turvaamistoimesta, jos itse oikeudesta päättäminen kuuluu hallintolainkäyttöön. Hallintotuomioistuimen väliaikaismääräyksistä on yksityiskohtaisia säännöksiä esimerkiksi lastensuojelulaissa (Arkistoitu – Internet Archive).

Lastensuojelulain (Arkistoitu – Internet Archive) mukaista tahdonvastaista huostaanottoa koskeva asia muistuttaa hallintoriitaa sikäli, että sekin tulee hallinto-oikeudessa vireille hakemuksella, ei valituksella. Hallintoriitamenettelyä ei kuitenkaan ole säädetty toissijaisestikaan sovellettavaksi, mistä on seurannut tietynlainen aukko esimerkiksi alueellisesti toimivaltaisen hallinto-oikeuden määräytymisen suhteen.

Siltä osin kuin hallintoriidasta ei ole nimenomaisia säännöksiä, sovelletaan hallintoprosessilain muutoksenhakuasiaa koskevia säännöksiä

Katso myös

• Hallinto-oikeus
• Hallintolainkäyttö
• Hallintolaki
• Julkisuuslaki

Lähteet

• Ahvenanmaan itsehallintolaki (1144/1991) (Arkistoitu – Internet Archive) Finlex-tietokannassa
• Laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa (808/2019) (Arkistoitu – Internet Archive) Finlex-tietokannassa
• Kirkkolaki (652/2023) (Arkistoitu – Internet Archive) Finlex-tietokannassa
• Kuntalaki (365/1995) (Arkistoitu – Internet Archive) Finlex-tietokannassa
• Laki ortodoksisesta kirkosta (985/2006) Finlex-tietokannassa

Kirjallisuutta

• Koivuluoma, Anu – Paso, Mirjami – Saukko, Petri – Tarukannel, Veijo – Tolvanen, Matti: Hallintolainkäyttö. Helsinki: AlmaTalent, 2020. ISBN 978-952-14-3842-4
• Mäenpää, Olli: Oikeudenkäynti hallintoasioissa. Helsinki: AlmaTalent. 2019. ISBN 9789521434020.
• Hallituksen esitys HE 29/2018 vp eduskunnalle laiksi oikeudenkäynnistä hallintoasioissa ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi.
• Eduskunnan lakivaliokunnan mietintö LaVM 18/2018 vp - HE 29/2018 vp