Valtakunnansovittelija

Valtakunnansovittelija (ruots. riksförlikningsman) on virkamies, joka sovittelee työmarkkinoiden työriitoja ja pyrkii edistämään työmarkkinoiden toimivuutta.

Suomeen valtakunnansovittelijan virka perustettiin 1962.^[1]

Suomen valtakunnansovittelija

Suomessa valtakunnansovittelija on työ- ja elinkeinoministeriön alainen virkamies.^[2] Hän johtaa valtakunnansovittelijan toimistoa. Valtakunnansovittelijan sijasta työriidan sovittelussa voidaan erityistilanteissa käyttää sivutoimisia sovittelijoita tai määrättyä sovittelutehtävää varten asetettua sovittelulautakuntaa.^[1] Lainsäädäntö mahdollisti kahden valtakunnansovittelijan nimittämisen vuosina 1970^[3]–2009,^[4] mutta kaksi virkaa oli täytettynä vain vuosina 1971–1979.^[5]

Valtakunnansovittelijan tehtävänä on edistää työnantajien sekä työntekijöiden ja virkamiesten sekä näitä edustavien järjestöjen välisiä suhteita. Hän toimii työmarkkinaosapuolten pyynnöstä tai omasta aloitteestaan puheenjohtajana työehto- ja virkaehtosopimusten aikaansaamiseen pyrkivissä neuvotteluissa. Valtakunnansovittelija huolehtii työriitojen sovittelusta koko maassa, mutta hän voi tarvittaessa määrätä sovittelijan avustajakseen tai suorittamaan itsenäisesti tiettyä sovittelutehtävää.^[1] Näin Suomen sovittelujärjestelmä mahdollistaa työmarkkinaosapuolille ulkopuolisen ja riippumattoman avun sovintoon pääsemiseksi työriitatilanteessa. Sovittelumahdollisuus lisää myös työmarkkinoiden vakautta ja ennakoitavuutta.^[6]

Valtakunnansovittelija ja sovittelijat avustavat työmarkkinariidan osapuolia silloin kun työ- tai virkaehtosopimusta ei saada aikaan ilman ulkopuolista apua. Työmarkkinakeskusjärjestöt voivat käyttää valtakunnansovittelijaa apunaan myös keskitetyn tulosopimuksen solmimisessa.

Valtakunnansovittelijan nimittää tehtäväänsä valtioneuvosto neljäksi vuodeksi kerrallaan. Viran kelpoisuusvaatimuksena on ylempi korkeakoulututkinto ja hyvä työlainsäädännön ja työmarkkinoiden toiminnan tuntemus. Valtakunnansovittelijan toimiston muut työntekijät ottaa tehtäviinsä valtakunnansovittelija. Kolmeksi vuodeksi kerrallaan valittavat sovittelijat määrää tehtäviinsä valtioneuvosto valtakunnansovittelijan esityksestä. Sovittelulautakunnan asettaa ja sen jäsenet määrää työ- ja elinkeinoministeriö.^[7] Suomessa on ollut tapana valita valtakunnansovittelija vuoron perään työnantajien ja työntekijöiden leiristä.^[8]

Laki työriitojen sovittelusta määrää ilmoittamaan kirjallisesti aiotusta työnseisauksesta tai sen laajentamisesta viimeistään kaksi viikkoa etukäteen valtakunnansovittelijan toimistoon ja työriidan vastapuolelle. Työ- ja elinkeinoministeriö voi sovittelijan tai sovittelulautakunnan esityksestä kieltää työnseisauksen enintään 14 vuorokauden ajaksi riittävän ajan saamiseksi sovittelua varten. Virkamiesten palvelussuhteen ehtoja koskevasta työriidasta johtuva työtaistelu voidaan kieltää enintään 21 vuorokauden ajaksi.^[1]

Suomessa on käytössä pakkosovittelu eli työriitojen sovitteluun on pakko osallistua. Riitapuolten ei ole kuitenkaan pakko hyväksyä sovittelijan sovintoehdotusta, sillä työriitojen pakkosovintoa Suomessa ei ole käytössä.^[2] Virka- ja työehtosopimuksen voimassaolon aikana tapahtuvat työtaistelut eivät kuulu valtakunnansovittelijan suorittaman sovittelun piiriin, vaan niitä ratkoo työtuomioistuin. Myös myötätunnon osoittamiseksi ja poliittisista syistä järjestetyt työtaistelut ovat sovittelun ulkopuolella.^[9]

Vuosina 1963–1989 soviteltiin 1 623 työriitaa. Valtakunnansovittelija hoiti niistä 59 prosenttia eli 952 kappaletta ja piirisovittelijat loput. Vuosina 1990–2007 soviteltuja työriitoja oli 344, joista valtakunnansovittelija hoiti 244 eli noin 70 prosenttia. Tavallisin tilanne, jossa sovitteluun ryhdyttiin, liittyi työehtosopimuksen voimassaolon päättymiseen ja uhkaan työnseisauksen aloittamisesta uuden sopimuksen aikaansaamiseksi. Esimerkiksi yritysten toimintojen ulkoistaminen on synnyttänyt riitoja sovellettavasta työehtosopimuksesta ja usein myös järjestöpoliittisia riitoja siitä, kuka edustaa ulkoistettuja työntekijöitä.^[6]

Sovittelujärjestelmiä muissa maissa

Ruotsissa ei ole valtakunnansovittelijaa, vaan siellä on sovitteluinstituutti (ruots. medlingsinstitutet), joka sovittelee työriitoja ja laatii palkkatilastoja.^[10] Norjassa työskenteli vuosina 1916–2012 valtakunnansovittelija (norj. riksmeklingsmann), josta tuli 2012 riksmekler.^[11] Virossa valtakunnansovittelija (vir. riiklik lepitaja) on puolueeton asiantuntija, jonka avustamana työriidan osapuolet pyrkivät pääsemään riitapuolia tyydyttävään ratkaisuun.^[12] Tanskassa työmarkkinoiden eturistiriitoja sovittelee sovitteluviranomainen (tansk. Forligsinstitutionen), joka on perustettu 1910.^[13]

Sovittelujärjestelmän uudistaminen

SAK:n puheenjohtaja Jarkko Eloranta ehdotti Lännen Median haastattelussa syyskuussa 2018 työehtoriitojen sovittelujärjestelmän uudistamista. Hänen mielestään Suomessa tulisi olla kaksi rinnakkain toimivaa sovittelijaa, joista toinen olisi työnantajien ja toinen työntekijöiden ehdottama. Käytössä olleessa järjestelmässä valtakunnansovittelija valittiin toimikaudelleen vuorotellen työnantajien ja työntekijäin ehdotuksen perusteella. Eloranta piti yhden sovittelijan mallia haavoittuvana, kuten havaittiin keväällä 2018, kun Minna Helle siirtyi kesken kautensa Teknologiateollisuuden työmarkkinajohtajaksi.^[9]

Elorannan ehdottama kahden keskenään tasa-arvoisen sovittelijan mallissa näiden toimenkuva olisi käytössä ollutta laajempi. He edistäisivät työmarkkinarauhaa ympäri vuoden eli myös työehtosopimusten voimassaoloaikana. Eloranta ehdotti myös, että valtakunnansovittelijan toimisto keräisi ja jalostaisi tietoa talouden tilasta neuvottelijoiden käyttöön. Hän perusteli ehdotuksiaan myös työmarkkinajärjestelmän käymistilalla, joka alkoi Elinkeinoelämän keskusliiton kieltäydyttyä keskitetyistä tuloratkaisuista.^[9]

STTK:n puheenjohtaja Antti Palola esitti joulukuussa 2019 käytössä olleen sovittelujärjestelmän uudistamista siten, että siihen osallistuisi useampi henkilö. Suomessa oli vain yksi valtakunnansovittelija, kun taas Ruotsissa käytettiin monijäsenistä sovitteluinstituuttia. Palola ei halunnut Ruotsissa käytettyä järjestelmää Suomeen sellaisenaan, mutta hänestä Suomessa tarvittaisiin sovitteluun lisää voimavaroja.^[14] Palolan mielestä sovittelujärjestelmän uudelleenarviointi sopisi kevään 2020 työmarkkinaneuvottelujen jälkeiseen aikaan.^[15] Joulukuussa 2019 työnantajajärjestöt eivät vielä olleet innostuneet tällaisista ehdotuksista.^[16]

Lännen Media lähetti joulukuussa 2019 kyselyn 12 keskeiselle työmarkkinaliitolle, joiden vastausten perusteella niiden suhtautuminen käytössä olleeseen sovittelujärjestelmään oli ristiriitaista. Moni työntekijäliitto halusi lisätä sovitteluun osallistuvien henkilöiden määrää, mutta suuret työnantajaliitot kannattivat puolestaan yhden valtakunnansovittelijan mallia. Ammattiliitto Pron puheenjohtaja Jorma Malinen kannatti mallia, jossa sovittelu olisi ennakoivaa, jotta riidat eivät laajenisi lakkoilmoituksen antamiseen asti. Muidenkin ammattiliittojen mukaan tilanteet ehtivät usein kärjistyä ennen kuin valtakunnansovittelija rientää apuun. Työnantajaliitot katsoivat, että työntekijäliitot ajoivat uudistuksia vain saadakseen parempia työehtosopimuksia.^[17]

Työriitojen sovittelun historiaa Suomessa

Varhaiset sovittelijat

Vuoden 1879 elinkeinolaki sisälsi määräyksiä työriitojen sovittelusta. Elinkeinonharjoittajien ja heidän työntekijöidensä välistä eripuraisuutta ja riitoja tutkivat ja sovittelivat elinkeinoyhdistysten valtuusmiehet ja työntekijöiden edustajat.^[18] Vuonna 1889 annettu ammattientarkastajien johtosääntö määräsi, että heidän tuli yrittää sovitella elinkeinonharjoittajien ja heidän työntekijöidensä välisiä riitaisuuksia.^[19] Tultaessa 1900-luvulle nämä määräykset olivat jääneet merkityksettömiksi lain kirjaimiksi. Työriitojen aiheuttamat työnseisaukset olivat kuitenkin niin vakava yhteiskunnallinen ilmiö, että vuodesta 1907 lähtien hallitus (vuoteen 1918 nimeltään senaatti) ja eduskunta tekivät ehdotuksia työriitojen sovittelua koskevaksi lainsäädännöksi.^[20] Senaatin kauppa- ja teollisuustoimituskuntaan perustettiin 1906 työväenasiainesittelijän virka. Tämä viranhaltija sovitteli usein työriitoja tai huolehti siitä, että sovittelua suoritti joku puolueeton henkilö.^[21] Vuoden 1920 valtiopäiville hallitus antoi esityksen laiksi työriidoista, mutta eduskunnan suuri valiokunta ei ehtinyt antaa asiasta lausuntoaan ja esitys jäi loppuun käsittelemättä. Saamansa tehtävän mukaisesti lainvalmistelukunta laati asiasta uuden ehdotuksen.^[20]^[22]

Ensimmäinen erityislaki

Vuonna 1925 säädettiin laki joukkotyöriitojen sovittelusta. Se oli ensimmäinen työriitojen sovittelua koskeva erikoislaki Suomessa. Sen mukaan asetettiin tarpeellinen määrä sovittelijoita, jotka toimivat sosiaaliministeriön alaisina.^[23] Suomeen tuli neljä joukkotyöriitojen sovittelijaa ja maa jaettiin neljään toimintapiiriin, joiden nimityksenä oli piirit I, II, III ja IV.^[24] Sovittelijantehtävät olivat sivutoimisia.^[20] Tehtäviä suorittamaan sosiaaliministeri voi määrätä vakinaisen sovittelijan, tilapäisen sovittelijan tai sovittelulautakunnan.^[23]

Vuoden 1946 laki työriitojen sovittelusta määräsi, että sosiaaliministeriön alaisina toimi tarpeellinen määrä sovittelijoita.^[25] Asetuksella säädettiin, että heitä oli aluksi neljä ja tammikuun alusta 1947 lähtien viisi.^[26] Edelleen oli myös mahdollista, että sosiaaliministeriö määräsi riitaa sovittelemaan tilapäisen sovittelijan tai usean henkilön tilapäisen sovittelulautakunnan.^[25] Tärkeä uudistus vuoden 1925 lakiin verrattuna oli ilmoitusvelvollisuus työnseisaukseen ryhdyttäessä. Vuoden 1946 lain puutteeksi nähtiin se, ettei osapuolille säädetty mitään neuvotteluvelvollisuutta eikä velvollisuutta noudattaa sovittelijan kokouskutsuja.^[27] Vuonna 1946 annettiin myös työehtosopimuslaki (436/1946) ja laki työtuomioistuimesta (437/1946).

Uusia puitteita ja toimintamalleja kehittämään asetettiin 1955 varatuomari J. N. Lehtisen (Juho Niilo Lehtinen 1893–1963) johtama työrauhakomitea, joka julkaisi 1958–1959 kolme osamietintöä.^[28] Komitea ehdotti, että Suomeen perustetaan valtion viranomainen, jonka yksinomaisena tehtävänä on työriitojen sovittelu ja sovittelutoiminnan johtaminen koko maassa. Tämä viranomainen seuraa työmarkkinoilla tapahtuvia neuvotteluja ja sopimussuhteita, pitää yhteyttä työmarkkinajärjestöihin sekä tutkimuksin ja sovittelutoimin avustaa osapuolia riidoissa ja selkkauksissa.^[27]

Laki valtakunnansovittelijasta

Uusi laki työriitojen sovittelusta tuli voimaan lokakuun alussa 1962. Tällä lailla perustettiin valtakunnansovittelijan virka. Hänet nimitti tehtäväänsä tasavallan presidentti neljäksi vuodeksi kerrallaan. Valtakunnansovittelijan lisäksi sovittelutehtäviä hoiti tarpeellinen määrä sivutoimisia piirisovittelijoita. Heidät määräsi toimiinsa valtioneuvosto kolmeksi vuodeksi kerrallaan. Valtakunnansovittelija toimi piirisovittelijoiden esimiehenä.^[1]

Malli valtakunnansovittelijan virkaan tuli Norjasta, sillä siellä oli vuodesta 1916 vakinainen valtakunnansovittelija (riksmeglingsmann) ja hänen alaisinaan piirisovittelijat. Norja oli jaettu kahdeksaan sovittelupiiriin. Kaikki sovittelijat määräsi tehtäväänsä kuningas kolmeksi vuodeksi kerrallaan. Sosiaaliministeriön alaisella valtakunnansovittelijalla oli toimisto Oslossa. Tanskassa oli kolme sovittelijaa, joiden toimialueena oli koko maa. He valitsivat keskuudestaan vuodeksi kerrallaan esimiehen, joka oli sovittelutoiminnan johtaja. Ruotsissa sovittelua johti ja valvoi sosiaaliministeriön sovittelutoimisto (förlikningsmannaexpeditionen). Ruotsi oli jaettu seitsemään sovittelupiiriin, joissa kussakin oli vuodeksi kerrallaan valittu piirisovittelija.^[29]

Suomessa valtakunnansovittelijan virka tuli tarpeelliseksi, koska miltei kaikilla aloilla työehtosopimukset tehtiin koko maata käsittäviksi. Laajimmat ja merkityksellisimmät työriidat työehtosopimusten päättyessä ulottuivat kaikkien piireissään toimivien sovittelijoiden alueille. Kukaan sovittelija ei ollut vuoden 1946 lain mukaan oikeutettu sovittelemaan koko maan laajuista työriitaa ilman riitapuolten yhteistä pyyntöä tai suostumusta tai sosiaaliministeriön erikoismääräystä. Paikallisten työriitojen sovittelijain merkitys oli vuosien varrella vähentynyt ja alettiin kaivata keskitettyä sovittelutoimintaa.^[27]

Eduskunnan työväenasiainvaliokunta oli sitä mieltä, että valtakunnallisella työriitojen sovittelijan toiminnalla tulee olemaan huomattava merkitys vallitsevissa työmarkkinaolosuhteissa. Valiokunnan kuulemat asiantuntijat katsoivat, että Suomen työmarkkinaosapuolten toiminnassa oli vakiintumattomuutta verrattuna muihin pohjoismaihin. Se pystyttäisiin poistamaan tai sitä voitaisiin ainakin vähentää, kun arvovaltainen taho järjestelisi ja neuvottelisi osapuolten kesken. Valtion menot tällaisesta toiminnasta tulisivat olemaan vähäiset verrattuna työnseisausten aiheuttamiin taloudellisiin vahinkoihin.^[30] Sosiaalivaliokunta piti sovittelutoiminnan keskittämistä arvovaltaiselle, työmarkkinaosapuolten luottamusta nauttivalle valtakunnansovittelijalle oikeaan osuneena toimena.^[31] Eduskunta hyväksyi 25. huhtikuuta 1962 lain työriitojen sovittelusta äänin 97–80.^[32]

Lakimuutoksia

Vuoden 1962 laki oli alun perin tarkoitettu koskemaan vain yksityisoikeudellisessa työsuhteessa olevia osapuolia.^[27] Vuonna 1970 säädetyn valtion virkaehtosopimuslain myötä virkamiehet saivat työtaistelumahdollisuuden.^[33] Niinpä vuoden 1962 lakia työriitojen sovittelusta muutettiin siten, että joulukuun alusta 1970 se koski työnantajien sekä työntekijäin ja virkamiesten välisten työriitojen sovittelua.^[34]

Alkuun eli vuosina 1962–1970 valtakunnansovittelijoita oli vain yksi henkilö kerrallaan.^[1] Kahden valtakunnansovittelijan aikakauteen siirryttiin vuoden 1971 alusta, koska hallinnossa arvioitiin, että uusi virkaehtosopimuslaki lisäisi soviteltavia riitaisuuksia.^[5]^[35] Rauhallinen työmarkkinatilanne mahdollisti sen, että helmikuun alusta 1979 toisen valtakunnansovittelijan virka jätettiin täyttämättä.^[5] Vuoden 1980 lakimuutoksella säädettiin, että vaikka on kaksi valtakunnansovittelijan virkaa, niistä toinen voidaan jättää täyttämättä silloin, kun sovittelutoiminta ei vaadi kahta valtakunnansovittelijaa.^[36] Valtioneuvostolla oli tästä lähtien oikeus ratkaista työmarkkinatilanteen mukaan tarvitaanko myös toinen valtakunnansovittelija.^[37]

Suuntaviivat työriitojen sovittelujärjestelmän kehittämiselle luotiin syksyllä 2008. Aluksi pääministeri Matti Vanhanen tapasi työmarkkinakeskusjärjestöjen edustajat ja sitten järjestöt ja valtion, kuntien ja kirkon työmarkkinalaitokset kävivät keskusteluja asiasta. Joulukuussa 2008 osapuolet luovuttivat ehdotuksensa työ- ja elinkeinoministeriölle, jonka johdolla esitystä sitten valmisteltiin kolmikantaisesti niin, että esityksestä saatiin yksimielinen.^[6]

Vuonna 2009 luovuttiin mahdollisuudesta nimittää kaksi valtakunnansovittelijaa, koska toista virkaa ei ollut tarvittu vuoden 1979 jälkeen. Samassa yhteydessä piirisovittelijat korvattiin sovittelijoilla, joiden toimialueena on koko Suomi. Tällaiseen organisaatiomuutokseen päädyttiin työriitojen luonteen muuttumisen vuoksi. Aiemmin tyypillinen piirisovitteluun tullut työriita oli sellainen, jossa ammattiliitto vaati järjestäytymätöntä yritystä tekemään työehtosopimuksen kanssaan. Sittemmin on ollut tavallista, että ammattiliitto vaatii yritystä sitoutumaan johonkin voimassa olevaan valtakunnalliseen työehtosopimukseen tai vaihtamaan käyttämänsä työehtosopimuksen toiseen. Koska tällaisilla työriidoilla on usein valtakunnallinen työmarkkinapoliittinen ulottuvuus paikallinen piirisovittelija saattoi joutua ehdottamaan asian siirtämistä valtakunnansovittelijan toimistoon. Piirisovitteluorganisaatio koettiin jäykäksi, eikä se mahdollistanut sovittelijoiden tehokasta ja joustavaa käyttöä.^[6]^[38]