Pohjoismainen yhteistyö Unescossa

Pohjoismainen yhteistyö Unescossa eli Yhdistyneiden kansakuntien kasvatus-, tiede- ja kulttuurijärjestössä on näkynyt pyrkimyksenä toteuttaa yhteistä politiikkaa pohjoismaisten arvojen ja kansainvälisen solidaarisuuden puolesta ja samalla lisätä maiden vaikutusvaltaa ja näkyvyyttä. Keskinäinen yhteistyö Unescossa on osaltaan rakentanut ja määritellyt Pohjoismaiden omaa identiteettiä ja imagoa.

Unesco on ollut erityisen hyvä foorumi pohjoismaiselle yhteistyölle paitsi toimintakenttiensä vuoksi, myös siksi, että se on ollut suhteellisen epävirallinen valtiollinen organisaatio. Sen toiminta perustuu pitkälti asiantuntijaelimiin ja yksilöiden väliseen yhteistyöhön. Unescon erityisyytenä ovat kansalliset toimikunnat, joiden tarkoituksena on toimia siltana organisaation valtiollisten ja ei-valtiollisten elinten välillä.

Pohjoismaiset yhteistyöprojektit tekivät maista tunnettuja Unescossa ja sen jäsenvaltioissa. Unescon pääsihteeristö on korostanut pohjoismaista yhteistyötä ja erityisesti kansallisten toimikuntien työtä esimerkillisenä.

Suomessa Unesco-politiikkaa toteuttaa ennen kaikkea opetus- ja kulttuuriministeriö yhdessä muiden ministeriöiden sekä Suomen pysyvän Unesco- ja OECD-edustuston kanssa.

Historia

Yhteistyön alkuvaiheet

Pohjoismaista Tanska ja Norja olivat YK:n perustajajäseniä, kun Unesco perustettiin 1945. Ruotsi liittyi järjestöön Islannin kanssa samaan aikaan vuonna 1946. Suomi haki jäsenyyttä jo vuonna 1947, mutta joutui odottamaan vuoteen 1955 saakka, sillä Yhdysvalloilla ja Neuvostoliitolla oli erimielisyyksiä uusien valtioiden hyväksymisestä mukaan.

Tanska ja Norja olivat myös mukana perustamassa Unescoa. Ruotsi osallistui tarkkailijajäsenenä Unescon yleiskokouksiin vuodesta 1946 eteenpäin. Jäseneksi Ruotsi liittyi kuitenkin vasta vuonna 1950. Syynä liittymisen pitkittymiseen olivat mm. organisaation sisäiset jännitteet, Unescon epätarkka agenda sekä jäsenyyden kulut. Suomi liittyi Unescoon vuonna 1956. Kuten Ruotsi, myös Suomi oli aikaisemmin toiminut tarkkailijana kokouksissa. Islanti liittyi vuonna 1964.

Pohjoismaiden yhteistyö Unescossa alkoi heti ensimmäisessä yleiskokouksessa 1946, jossa Norjan ja Tanskan delegaatiot sekä Ruotsin ja Islannin tarkkailijat muodostivat keskinäisiä kontakteja. Etenkin Suomen liittyminen Unescoon tarkoitti yhä lisääntynyttä tarvetta yhteistyölle. Jo keskenään yhteistyötä tehneet Pohjoismaiden kansalliset toimikunnat tapasivat Suomen ja Islannin edustajia vuonna 1956 Tukholmassa kokouksessa, jonka tarkoituksena oli suunnitella pohjoismaista yhteistyötä. Ruotsin opetusministeri Ivar Persson painotti puheessaan yhteistoimintaa ja tehtävänjakoa niin, että Unescon yleiskokouksissa voitaisiin rakentaa yhtenäinen pohjoismainen rintama. Sekä fyysisten että henkisten resurssien yhdistäminen oli tärkeä motiivi yhteistyölle: Yhdessä neljä maata saisivat paljon enemmän vaikutusvaltaa organisaatiossa kuin yksittäin. Yhteistyöllä oli kuitenkin myös selkeä yhteys pohjoismaisen identiteetin rakentamiseen.

Systemaattinen yhteistyö rakentuu

1950-luvun aikana kontaktit alkoivat kehittyä johdonmukaisemmaksi yhteistyöjärjestelmäksi. Pohjoismaiden kansallisten toimikuntien tapaamisista tuli vuosittaisia maiden vuorotellessa isäntämaina. Toimikuntakokouksille tyypillistä oli epämuodollisuus ja Pohjoismaiden yhteisten nimittäjien etsiminen kussakin asiassa. Kokouksissa syntyi vain suosituksia – käytännössä kansalliset päätökset usein kuitenkin seurasivat sovittuja suosituksia. Kansallisia toimikuntia johtivat pääsihteerit, joista tuli yhä tärkeämpiä 1950-luvun lopulla, kun he alkoivat pitää omia sihteerikokouksiaan muutaman kerran vuodessa toimikuntakokousten työlistaa lyhentääkseen.

Unescon yleiskokouksiin osallistuneita Pohjoismaiden delegaatioita ohjeistettiin ottamaan huomioon kaikkien Pohjoismaiden asema ja edut. Delegaatiot tapasivat toisiaan kokousten yhteydessä epävirallisesti mutta säännöllisesti, keskustellakseen ajankohtaisista tapauksista ja koordinoidakseen yhteistyöstrategioita. Pohjoismaat alkoivat myös pitää Unescon hallintoneuvoston kulloistakin pohjoismaista jäsentä yhteisenä edustajanaan. Näin taattiin koko Pohjolalle jatkuva edustusto hallintoneuvostossa.

1950-luvulla kansainvälinen kulttuurihallinto oli melko kehittymätöntä. Osittain tästä syystä kansallisten Unesco-toimikuntien ja kansallisten ministeriöiden välillä oli huomattavasti liikkumatilaa. Tämä johti siihen, että kansallisella tasolla Unescoa pidettiin helposti ”professorien keskustelukerhona”, jolla oli vain vähän käytännön merkitystä. Toisaalta Unesco nähtiin myös kohtuullisen itsenäisenä kansallisiin poliittisiin elimiin nähden, sillä sitä johtivat riippumattomat kansainvälisesti tunnustetut tiedemiehet ja kulttuuriasiantuntijat. Riippumattomuussuuntaa tavoittelivat myös pohjoismaiset toimikunnat.

Yhteistyön syventyminen 1960–70-luvulla

1960-luvulla Unescon rakenne muuttui merkittävästi: kehittyvien maiden mukaantulo tarkoitti, että järjestö alkoi muuttua yhä enemmän kehitysorganisaatioksi ja sen sisäiset kiistat lisääntyivät kylmän sodan vastakkainasettelun mukaisesti. Yleiskokoukset ja samalla työmäärä kasvoivat. Kehitysyhteistyön ja Pohjoismaiden keskinäisen yhteistyön tehostaminen nousivat merkittävään asemaan maiden tavoitelistalla.

Pohjoismaat järjestivät jo 1960-luvun lopulla suuria yhteistyöprojekteja, joista esimerkkeinä yhteinen retkikunta Nubiaan, Pohjoismaiden näyttely Arabimaissa ja lukutaitokampanja Tansaniassa. Koulutukseen painottuvat projektit tekivät samalla tunnetuiksi pohjoismaista elämää, yhteiskuntaa, kulttuuria ja yhteistyötä niin maailmalla kuin Unescon sisälläkin.

Yhteistyön vahvistuminen 1960-luvulla oli seurausta myös kasvavasta kansallisesta kiinnostuksesta Unescoon. Mielenkiinnon taustalla oli etenkin Unescon aiempaa suuremmat budjetit sekä sen merkitysarvon lisääntyminen uusien kehitysohjelmien myötä. Pohjoismaiset Unesco-toimikunnat sidottiin nyt tiiviimmin kansallisiin ministeriöihin, mikä lisäsi niiden resursseja, mutta toi mukanaan myös byrokratiaa.

Unescon tehtävälistan kasvaessa yksittäiselle pienelle valtiolle tuli mahdottomaksi seurata kaikkia Unescon asioita. Tältä pohjalta syntyi erityinen työnjako, jossa kunkin maan toimikunta sai vastuulleen valittujen aihealueiden tarkkailun ja niihin liittyvien tapausten valmistelun. Tämä järjestely oli menestyksekäs, ja siitä tuli tunnistettava piirre pohjoismaiselle yhteistyölle Unescossa.

1970-luvulle tultaessa Pohjoismaiden toimikuntien tapaamiset olivat vakiintuneet. Tapaamiset kestivät muutaman päivän ja kokosivat yhteen kymmeniä ihmisiä. Erillisiä asiantuntijatapaamisia järjestettiin eri Unescon erityisohjelmien aloille. Toimikuntakokoukset olivat vähitellen institutionalisoituneet: niillä oli selkeä rooli ja tehtävä, vaikka virallista asemaa suhteessa esimerkiksi Pohjoismaiseen kulttuurisopimukseen (1971) niillä ei ollut.

Jännitteet 1970- ja 1980-luvuilla

1970-luvulla maiden väliset jännitteet Unescon sisällä kiristyivät. Taustalla vaikutti kansainvälinen poliittinen tilanne sekä vanhojen ristiriitojen nousu pintaan jäsenmaiden välisen tasapainon muuttuessa. Unescon haasteena oli erityisesti järjestön byrokratisoituminen ja politisoituminen. Ohjelman laajennuttua ja jäsenten kiistellessä keskenään, sai hallinto aiempaa enemmän valtaa. Unescoa kritisoitiin tehottomuudesta ja konkreettisten toimien puutteesta. Monien mielestä jäsenmailla oli yhä heikommat mahdollisuudet vaikuttaa organisaation toimintaan.

Pohjoismaidenkaan keskinäinen koordinaatio ei aina pysynyt yhtenäisenä kansainvälisen tilanteen polarisoituessa. Mailla oli siteitä eri suuntiin: Tanska esimerkiksi oli EY:n jäsen ja Suomella puolestaan oli erityinen suhde Neuvostoliiton kanssa. Tämä vaikutti Pohjoismaiden yhteistyöhön eriyttävästi erityisesti ministeritasolla ja yleiskokouksissa. 1970-luvulla yhteistyön suurimmat haasteet kohdattiin päätettäessä kansainvälisyyskasvatusta koskevasta asiakirjasta (1974) ja ns. joukkotiedotusjulistus-kysymyksestä (1978). Molemmissa tapauksissa mielipiteet Unescon sisällä jakautuivat itä–länsi-akselilla ja myös Pohjoismaiden kannat erosivat toisistaan. Kysymysten eskaloituessa Pohjoismaat onnistuivat kuitenkin toimimaan yhteistyössä ja sillanrakentajina lopullisessa päätöksenteossa.

Kiristyneet jännitteet eivät siis estäneet säännöllistä yhteistyötä kansallisten toimikuntien välillä. Pohjoismaisten toimikuntien yhteisenä intressinä oli säilyttää asiantuntijoiden ja kansalaistoimijoiden keskeinen asema Unescossa sekä pitää yhteistyö epävirallisena, kulttuuriin keskittyvänä käytännön toimintana. Seuraavina vuosina pohjoismaista yhteistyötä tiivistettiin. Koko Unescon sisällä jännitteet kuitenkin kiristyivät niin, että vuonna 1985 Yhdysvallat ja Iso-Britannia jättivät organisaation. Pohjoismaat puolestaan reagoivat Yhdysvaltojen ja Neuvostoliiton välisten jännitteiden kiristymiseen parantamalla keskinäistä yhteistyötään ja toimimalla välittäjinä maiden välillä. 1980-luvulla Pohjoismaiden yhteistyö kasvoi mm. laajennettujen sihteeristökokousten muodossa.

Kylmän sodan jälkeen

Pohjoismainen yhteistyö Unescossa on jatkunut tiiviinä kylmän sodan päättymisen jälkeenkin. Pohjoismaat pyrkivät esimerkiksi edelleen saamaan keskuudestaan jatkuvan edustuksen hallintoneuvostoon – neuvoston jäsenmaaksi valittu valtio tuo esiin Pohjoismaiden yhteisiä etuja ja näkemyksiä. Suomi on ollut hallintoneuvoston jäsenenä Pohjoismaiden edustajana vuosina 1966–1974, 1987–1991 sekä 1997–2001. Kaudella 2013–2017 Pohjoismaita edustaa Ruotsi. Suomi on Pohjoismaiden yhteinen ehdokas hallintoneuvostoon kaudelle 2017–2021.

Pohjoismaisen Unesco-yhteistyön toteuttaminen jatkuu edelleen säännöllisten kokousten ja keskinäisen kuukausittain toistuvan yhteydenpidon kautta. Lisäksi vuosittaisissa laaja-alaisissa Pohjoismaisissa Unesco-koordinaatiokokouksissa suunnitellaan yhteisiä ehdotuksia ja avauksia Unescon toiminnan kehittämiseksi sekä valmistaudutaan yleiskokoukseen.