Sähköisen äänestyksen kokeilu kunnallisvaaleissa 2008

Vuoden 2008 kunnallisvaaleissa kokeiltiin sähköistä äänestystä Kauniaisissa, Vihdissä ja Karkkilassa. Äänestäjille tarjottiin vaihtoehdoiksi joko perinteistä tai sähköistä äänestystä. Sähköinen äänestys oli mahdollista näiden kolmen kunnan ennakkoäänestyspisteissä sekä vaalipaikoilla varsinaisena vaalipäivänä.

Eduskunta päätti sähköisestä äänestämisestä lailla. Laki oli voimassa vain vuoden 2008 loppuun, ja tarkoitus on rajatun kokeilun jälkeen selvittää mahdollista jatkokehitystä. Perusteluina sähköisen äänestyksen käyttöönotolle pidettiin sen nopeutta, varmuutta ja viranomaisten työmäärän pienentymistä. Äänestäjät ottivat sähköisen äänestämisen positiivisesti vastaan.

Pian vaalien jälkeen selvisi, että 232 ääntä oli jäänyt rekisteröimättä. Vaalien järjestäjän eli oikeusministeriön kanta oli se, että äänestäjät olivat tehneet virheen käyttäessään äänestyskoneita. Joukko huolestuneita äänestäjiä piti ongelmia kuitenkin vakavampina, mikä johti valitukseen ensin Helsingin hallinto-oikeudelle ja myöhemmin korkeimmalle hallinto-oikeudelle (KHO). Huhtikuussa 2009 KHO antoi päätöksen, jonka mukaan kyseisten kuntien vaalit on uusittava. Tätä ennen kokeilu oli jo keskeytetty, ministeriö julkaissut varsin kriittisen sisäisen tarkastusraportin, ja ministeri Tuija Brax oli julkisuudessa todennut, että mikäli sähköistä äänestystä kokeillaan jatkossa, tulee avointa lähdekoodia ja paperitositteisiin perustuvaa varmennusta harkita.

Tavoitteet

Sähköisen äänestämisen yleisinä tavoitteina pidetään nopeaa ääntenlaskentaa, virheiden (mm. epäselvät numerot äänestyslipukkeessa) eliminointia, ja työn säästämistä ääntenlaskennan aikana. Lisäksi tietyt sähköisen äänestyksen muodot voisivat mahdollistaa äänestyksen paikasta riippumatta, tai tarjota laajemman valikoiman äänestettäviä asioita kuin mitä on käytännöllistä perinteisessä äänestysmenetelmässä. Sähköistä äänestämistä yleisesti on käsitelty laajemmin sitä koskevassa artikkelissa.

Sähköisen äänestämisen edut riippuvat kuitenkin paljon siitä minkä tyyppisissä vaaleissa niitä sovelletaan. Suomalaisten vaalien yksinkertaisuuden vuoksi esimerkiksi tulokset tulevat kuitenkin kohtalaisen nopeasti myös perinteisellä menetelmällä.

Toteutus

Sähköisen äänestyksen hankkeesta vastasi oikeusministeriö ja itse järjestelmän toimitti Tieto. Kokeilukunniksi valittiin kolme pienehköä kuntaa.

Auditointi

Turun yliopiston matematiikan laitos auditoi kunnallisvaaleissa kokeiltavan äänestysjärjestelmän eli tutki sitä eri tavoin. Kansanedustaja Jyrki Kasvi oli mukana koeäänestyksissä muttei lähdekoodin tarkastelussa, joka olisi vaatinut vaitiolositoumusta järjestelmän kehittäneen yrityksen liikesalaisuuden takia. Kesäkuussa 2008 valmistuneen auditointiraportin mukaan sähköisen äänestyksen kokeilu oli toteutettavissa kaavaillulta pohjalta ja hankkeen suurin haaste oli valvonnan toimivuuden varmistaminen. Kokeilu olisi turvallisella pohjalla edellyttäen, että kaikki toimijat noudattavat annettuja pelisääntöjä. Raportti kehotti muun muassa piilottamaan äänestyskortin PIN-koodin paremmin, jotta vilpillinen äänestäjä ei voisi kopioida korttia, ja totesi että kriittisissä kohdissa edellytetään moninkertaista valvontaa. Henkilö, jolla on hallussaan kopio sähköisestä vaaliuurnasta sekä sen avaamiseen tarvittava avain, pystyy selvittämään miten jokainen sähköiseen vaaliin osallistunut on äänestänyt.

Auditointityöryhmällä ei ollut tutkittavanaan lopullista versiota äänestyskoneen käyttöjärjestelmälevystä. Auditointiryhmä tarkasti vain varsinaisen äänestysjärjestelmäkoodin kriittisiksi katsomansa kohdat. Suurin osa vaalijärjestelmässä toimivasta ohjelmakoodista (esimerkiksi käyttöjärjestelmä ja laiteajurit) jäi auditoinnin ulkopuolelle. Koko koodin tarkastaminen huolella olisi auditointiryhmän mukaan vienyt useita henkilötyövuosia. Auditointiryhmä ei myöskään selvittänyt miten hankkeesta huolehtivaa yritystä oli tarkoitus valvoa.

Vaikka järjestelmä toiminee Suomessa, sen käyttö herättäisi joissakin maissa suurta epäluuloa tulosten luotettavuudesta. Pieni ryhmä sopivissa tehtävissä toimivia henkilöitä pystyisi järjestelmän avulla muuttamaan vaalituloksen haluamakseen, käytännössä ilman kiinnijäämisen riskiä.

Kunnallisvaalien äänestysongelmat

Kadonneiden äänien määrä oli yhteensä 232: Karkkilassa 49, Kauniaisissa 61 ja Vihdissä 122 äänestyskoneella annettua ääntä jäi kirjautumatta. Tämä vastaa noin kahden prosentin virhemäärää. Kunnallisvaaleissa koko maassa hylättiin 16 281 ääntä (0,6 %). Kunnallisvaalit ratkeavat äänestäjien pienen määrän vuoksi yleensä hyvin pienillä äänten eroilla. Niin kävi myös kokeilukunnissa. Esimerkiksi Kauniaisissa Kokoomuksen Pekka Kuvaja ja Tarja Kotkavuo saivat saman äänimäärän, 51 ääntä. Heistä ensin mainittu valittiin valtuustoon arvalla. Samoin Vihdissä Perussuomalaisten ehdokas Pasi Salolainen (162 ääntä) jäi varavaltuutetuksi ja saman puolueen Markku Alroth (myös 162 ääntä) pääsi valtuutetuksi. Karkkilassa taas joidenkin valittujen ja hävinneiden ehdokkaiden väliset äänierot olivat muutamia ääniä.

Kuntien keskusvaalilautakunnat ovat vastustaneet vaalien uusimista siksi, että hukkuneiden äänien määrä ei olisi ollut riittävä muuttamaan puolueiden paikkajakoja. Valtuustoon valittuihin henkilöihin virhe on kuitenkin vaikuttanut hyvin todennäköisesti.

Ongelmien syyt

Varmaa tietoa siitä, mikä johti hukkuneisiin ääniin, ei ole olemassa. Äänien hukkuminen on saattanut johtua äänestysjärjestelmän käyttöliittymän ongelmista, äänten laskennan virheistä, äänestäjien osaamattomuudesta tai puutteellisesta ohjauksesta, äänestäjien keskeyttämistä äänestystapahtumista tai jostain toistaiseksi tuntemattomasta syystä. Järjestelmän tunnetun toiminnan, äänestäjien kokemuksien ja selvityksien perusteella on kuitenkin rakentunut kuva siitä, mitä todennäköisesti tapahtui.

Parhaiten tunnettu syy liittyi äänestysjärjestelmän käyttöliittymään. Käyttöliittymä vaati äänestäjää ensin vahvistamaan syötetyn numeron OK-näppäimen painalluksella, ja tämän jälkeen vielä vahvistamaan äänestyksen lopullisesti painamalla OK:ta uudelleen. Mikäli äänestäjä veti tunnistuskorttinsa ulos ennen lopullista vahvistusta, ääni ei rekisteröitynyt.

Järjestelmässä oli myös muita ongelmia:

• Äänestyskoneet saattoivat jumittua kesken äänestyksen. Tämä on saattanut johtaa äänestäjiä harhaan, ja yhdessä yllä mainitun käyttöliittymän ominaisuuden kanssa äänestäjän äänen menetykseen.

• Äänestyskoneiden havaittiin myös kaatuneen äänestysprosessin aikana.

• Äänestäjille postitetun äänioikeuskortin takakannessa annetut ohjeet kehottivat painamaan OK:ta vain kerran. Muut ohjeet, muun muassa kortin sisäosassa olleet, olivat täydellisempiä.

Korkeimman hallinto-oikeuden päätös pitää kokonaiskuvaa vaalijärjestelystä tärkeänä. Koneiden ongelmat, puutteelliset ohjeet ja puuttuvien äänien suuri määrä yhdessä huomioon ottaen "virheellisyydet ovat ilmeisesti saattaneet vaikuttaa vaalien tulokseen".

Ongelmien alkusyyt

Yllä mainitut ongelmat ovat kuitenkin yksittäisiä virheitä. Alkusyitä näille ovat mm. kehitysprosessin, arkkitehtuurin, ja tavoitteiden ongelmat:

• Käyttöliittymän suunnittelu epäonnistui, sillä siinä ei otettu huomioon mahdollisia väärinkäsityksiä tai tietokoneisiin tottumattomia äänestäjiä. Käyttöliittymän kriittinen arviointi jätettiin tekemättä.

• Järjestelmän testaus oli puutteellinen.. Koekäyttäjäryhmä koostui varsin kokeneista vaalien ja tietokoneiden käytön asiantuntijoista, jotka todennäköisesti eivät kohtaisi samantyyppisiä ongelmia kuin monet äänestäjät. Lisäksi testeissä havaitut ongelmat, mm. yllä mainittu käyttöliittymän ominaisuus, jätettiin tuntemattomasta syystä korjaamatta.

• Ulkopuoliset asiantuntijat eivät päässeet tarkastamaan äänestysjärjestelmää.

• Järjestelmän arkkitehtuuri oli ns. musta laatikko, eli sen tekemiin laskelmiin täytyy luottaa eikä ole mitään keinoa varmentaa jälkikäteen tai ulkopuolelta, että ääntenlaskenta on todella suoritettu oikein. Perinteinen äänestysmenetelmä taas mahdollistaa laajan valvonnan, esimerkiksi kansalaisaktiivit voivat seurata ääntenlaskentaa.

• Paperivarmenteita ei käytetty.

Ministeriön sisäinen tarkastus

Marraskuussa 2008 oikeusministeriö päätti suorittaa erityistarkastuksen sähköisen vaalijärjestelmän ongelmien syistä. Tarkastusraportti paljasti useita ongelmia järjestelmän kehityshankkeessa. Näitä olivat mm. käyttöliittymäsuunnittelun puutteet, testauksen puutteet, havaittujen virheiden korjaamatta jättäminen, ja hallinnolliset ongelmat organisaatiossa.

Muita teorioita ongelmien syistä

Kauniaisten ja Karkkilan keskusvaalilautakunnat esitti vastauksessaan Helsingin hallinto-oikeudelle, että on mahdotonta tietää, mistä syystä äänestys on joidenkin äänestäjien kohdalla keskeytynyt. Keskusvaalilautakunnat esittivät vaihtoehtoisen teorian ongelmien syistä: "On jopa mahdollista, että äänestäjä on keskeyttänyt äänestyksen tarkoituksellisesti tavoitteenaan pyrkiä osoittamaan äänestysjärjestelmä epäluotettavaksi." Äänestäjien tahallisesta väärinkäytöksestä ei kuitenkaan ole esitetty mitään todisteita. Sen sijaan koneiden virheellisestä toiminnasta, huonosta testauksesta, ja käyttöliittymän väärinymmärryksistä on runsaasti todisteita.

Valitukset

Äänestyksen poikkeuksellisen virheprosentin selvittyä joukko äänestäjiä ja ehdokkaita ryhtyi selvittämään mahdollisuutta valittaa vaaleista. Kauniaisten keskusvaalilautakunnalle jätetty valitus pyysi, ettei vaalien tulosta vahvistettaisi. Tämä valitus hylättiin.

Tämän jälkeen Helsingin hallinto-oikeudelle jätettiin useampi valitus. Yhden valituksen jättäjänä toimi ryhmä äänestäjiä ja ehdokkaita kaikista kolmesta kokeilukunnasta. Valittajia avusti EFFI ry aktiiveineen sekä Mikko Välimäki lakiasiantoimisto Turre Legalista. Helsingin hallinto-oikeus hylkäsi kaikki valitukset.

Valittajat veivät asian kuitenkin korkeimpaan hallinto-oikeuteen, joka päätti, että vaalit on uusittava kokeilukunnissa.

Uusi vaali järjestettiin sunnuntaina 6. syyskuuta 2009. Uusintavaaleissa käytettiin perinteistä äänestysmenetelmää.

Kehitys jäihin

Hallitus päätti 13. tammikuuta 2010, että sähköisestä äänestyksestä luovutaan toistaiseksi, koska kokemukset kuntavaalien 2008 kokeilusta olivat niin huonoja. Hallituksen mukaan äänestyspaikalla tapahtuvasta sähköisestä äänestyksestä ei kokemusten valossa ole saatavissa sellaisia kokonaishyötyjä, että sitä kannattaisi jatkokehittää. Mikäli jossain välissä jatketaan kansainvälisen kehityksen perusteella kokeilua, on Internet-äänestäminen hallituksen mielestä todennäköinen kehityssuunta. Internet-äänestäminen voisi olla mahdollista kuitenkin aikaisintaan vuoden 2016 kunnallisvaaleissa.